□ 法制日报全媒体记者 郄建荣

　　改革开放40年来，我国共制定实施了60多部生态环保法律法规。其中，由生态环境部门负责组织实施的法律有13部，行政法规30部，国家层面有效的环境标准总数更是多达2011项。

　　在近日召开的中国生态文明论坛十堰年会环境法治论坛上，生态环境部法规与标准司司长别涛指出，除了传统立法外，党内环保法规作为新的法律渊源，已经渐成体系。生态环境作为独立法律体系应该有足够的地位。

　　而随着祁连山、秦岭生态破坏问题被揭露，一些地方立法放水问题也浮出水面。国家生态环保专家委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海等提出，地方立法放水问题必须纠正。

　　在论坛上，加快生态文明立法的呼声再起。包括中国生态文明研究与促进会执行副会长、原环保部法规司司长李庆瑞在内的诸多专家提出，作为生态文明建设领域的综合性、基础性法律，生态文明促进法立法亟待加速。

　　党内环保法规渐成体系

　　有效管权治吏引领立法

　　2015年开始实施的新环保法有着史上最严的环保法之称，它不仅令中国的环保法律“长出了牙齿”，也成为执法人手中最好使的一部法律。

　　然而，在别涛看来，这部法律也有局限性。“特别是对于地方党委政府环保责任落实及其监督来说是一个‘短板’。”党内环保法规恰好弥补了环保法的这一不足。

　　说到党内环保法规，《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《规定》）是具有标志性意义的一部。别涛说，《规定》首次以党内法规形式，对中央生态环保督察的主体、对象、内容、程序、方式以及追责都作了全面系统的规定。同时，中央生态环保督察也是监督和保障地方政府履行对辖区环境质量负责的重要制度措施。

　　别涛表示，党的十八大以来，中共中央关于环保保护的改革文件不断出台，其中大多是以党内法规形式出现。这些党内环保法规既有综合性规定也有专门性规定；既有《加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》这样的顶层制度设计，也有类似《规定》这样的针对具体问题的单项规定。

　　别涛说，党的十八大以来，国家出台改革措施1700多件，其中涉及生态环保领域的40多件。“党内法规在生态环保领域的进展尤其引人注目。”《党内领导干部生态环境损害责任追究办法》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等属于党内环保法规，在执行中发挥了重要作用。

　　此外，《健全生态保护补偿机制的意见》《构建绿色金融体系的指导意见》《省以下环保机构监测监察执法垂直改革试点工作的指导意见》《重点生态功能区产业准入负责清单编制实施办法》《控制污染物排放许可制实施方案》《全面推行河长制的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》等也都属于党内环保法规的范畴。

　　别涛告诉《法制日报》记者，党内环保法规不仅已经渐成体系，而且与国家法规相比有它独特的作用，其独特主要体现在管权治吏方面。已经出台的一系列涉及生态改革举措和制度的党内环保法规对那些不顾生态环境盲目决策造成严重后果的人不仅作出追责的规定，而且有的还提出不能手软，不能“下不为例”，要终生追责。同时，党内法规可以补充国家法律之不足，可以促进国家法律的实施，引领未来的立法。还有一些党内法规可以转化为国家立法。

　　“党内环保法规实际上是一种新的法律渊源。特别是党的十八大以来，作为新的法律渊源，党内环保法规怎么强调都不为过。他们的作用不亚于环保法律。”别涛指出，要善于运用党内法规，发挥它的特殊使命，健全强化监督、落实党政领导在生态环保领域的环保责任。

　　环境资源法治尚存差距

　　地方立法放水亟须纠正

　　10月底，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。孙佑海说，《决定》指出要把坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高依法治国，依法执政能力，坚持和完善生态文明制度与人与自然和谐共生放在重要地位，“这些规定对生态文明建设和法治建设都提出了更高的要求，因此，如何坚持和完善生态文明法律机制，推进国家治理能力现代化就成为了问题的关键”。

　　在孙佑海看来，其中的重点就包括坚持和完善生态文明法律制度，推进环境资源领域国家治理现代化。

　　孙佑海说，我国环境资源法律体系已经形成，但立法工作仍存在滞后、质量不高的问题。同时，在执法方面还存在执法不严的问题；司法方面也有差距。至于全民守法，差距尤其大。“工厂半夜偷排；外面刮着大风下着大雨，老板领着工人排污，逃避处罚，这种情况在好多地方还是严重存在”。发展国家环境治理法律体系制度，一定要从中国国情出发，不能照抄照搬他国制度模式。

　　在此次论坛上，祁连山和秦岭生态破坏问题被多位专家提及。孙佑海说，2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。

　　“祁连山及秦岭生态破坏问题，背后有地方立法放水的问题。明明自然保护区核心区内不能采矿，但一些地方为了某些集团私利，就对地方性法规进行修改变通，使一些企业的采矿行为合法化。”孙佑海指出，这实际上就是通过地方立法放水，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》就是“在立法层面为破坏生态行为放水”的实例。

　　生态文明立法呼声再起

　　完善顶层设计迫在眉睫

　　2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了宪法修正案。继生态文明写入党章后，又历史性地写入宪法。在2018年度的中国生态文明论坛——生态法治论坛上，包括孙佑海、李庆瑞等在内的多位专家提出要加快制定生态文明促进法。事隔一年，这一立法呼声再起。

　　李庆瑞指出，目前，环境保护法律框架基本建成，“但是，生态文明法律体系还没有建立起来”。生态文明法律体系应包括宪法、法律、法规和规章四个层次。在生态文明建设综合性、基础性的生态文明促进法仍是空白的情况下，不能说生态文明法律体系已经建立起来。

　　对于如何建立生态文明法律体系，李庆瑞的看法是，除了加快生态文明综合性立法外，还应尽快对现行法律法规进行生态化改造；要适度实现环境法律法典化；不断配套完善生态环境资源法律体系。应对现行所有法律法规尤其是主要的部门法进行梳理，清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，补充完善生态文明建设和环境资源保护方面的法律条款。

　　李庆瑞特别提出，要加快制定生态文明建设促进法，构建和完善生态文明建设的顶层设计，使之作为生态文明建设的综合性法律或上位法。对环境法和与环境法相关的民法、行政法、经济法、刑法等传统部门法进行生态化的引领、改造和完善。此外，还要完善环境资源法律体系，其中包括加快制定和修改长江、黄河生态环境保护；海洋环境保护；国家公园、湿地；生态环境监测；排污许可；碳排放权交易管理；污染损害赔偿；应对气候变化；生态补偿；机动车污染防治和化学品污染防治等方面的法律法规。

　　“既然生态文明已经写入党章、宪法，那么生态文明立法也不应该有空白。”别涛认为，生态文明立法应该尽快启动。