克服环保“守法成本高违法成本低”现象

　　最高法民四庭负责人就海洋生态损害司法解释答记者问

　　近日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。1月5日，最高法民四庭负责人接受记者采访，就该司法解释的有关问题回答了记者提问。

　　据了解，司法解释除明确海洋环境污染损失认定的一般规则外，还规定认定恢复费用和恢复期间损失的替代方法，为依法保护海洋自然资源与生态环境设置了三道“防线”。

　　最高法民四庭负责人坦言，由于海洋环境污染成因复杂、评估鉴定机制不健全等种种因素，如果法院一味恪守一般法律原则和单一的认定方法，势必陷于难以追究责任者损害赔偿责任的窘境。法院在实践中非常有必要根据法律精神，积极探索认定损失的替代方法，适当克服环境污染举证难的问题，尽可能让责任人作出赔偿，让环境污染损害赔偿制度真正落地兑现。

　　统一裁判尺度加强司法保护

　　记者：司法解释定于2018年1月15日起正式施行，其起草背景是什么？

　　答：研究制定该项司法解释主要是基于服务保障党和国家工作大局与规范司法裁判两个层面的客观需要。

　　党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的部署要求。建立和完善生态环境损害赔偿制度已经成为深化生态文明体制改革的重要任务之一。我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。但在海洋经济快速发展的同时，陆源污染和海洋资源的开发活动不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境压力依然较大。

　　司法解释的出台是规范统一裁判尺度、全面加强海洋环境司法保护的需要。海洋环境污染的源头非常复杂，除了船舶排污外，还有陆源污染以及海洋石油勘探开发、海洋工程等各类开发利用活动排污。全国海事审判系统经过长期审判实践，总结经验，完善制度，对于保障人民法院依法审理各类海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件、服务保障海洋生态文明建设十分必要。

　　记者：司法解释的主要内容与重点有哪些？

　　答：司法解释分别规定适用范围、诉讼管辖、索赔主体、公告与通知、诉讼形式、责任方式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金（给付）的裁判与执行、诉讼调解、其他实体与程序问题的法律适用、时间效力。

　　重点有两个方面：明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的性质与索赔主体。根据现阶段相关立法意图，该类诉讼属于民事公益诉讼范畴。海洋环境保护法是环境领域的特别法，该法规定由依法行使海洋环境监督管理权的部门提出损害赔偿要求，明确将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利专门赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门。

　　明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的特别规则。海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼也有其自身特殊实际和规律，司法解释明确其特别的实体与程序规则，包括诉讼管辖、索赔主体、可以书面告知其他依法行使海洋环境监督管理权的机关的情形、诉讼形式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金的归口交纳、污染损害威胁的处理、船舶污染损害赔偿的法律适用等。

　　三道“防线”保障合理赔偿

　　记者：司法解释规定海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围的依据和目的是什么？

　　答：对于海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围，司法解释规定为预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失、调查评估费用共四类。明确四类费用损失的主要意义有三点：总结海事司法实践经验，为规范统一裁判尺度提供依据，同时为人民法院以后进一步发展细化相关赔偿标准提供一个基本纲目；与环境保护部、国家海洋局等相关部门的损害评估技术标准充分匹配，共同完善国家生态损害赔偿制度并切实贯彻落实；为以后修改完善海商法、其他涉海法律法规、海洋生态环境损害评估标准提供规范性参考。

　　记者：司法解释对污染损失认定作出两条规定，主要精神是什么？

　　答：司法解释规定损失认定的一般规则、认定恢复费用和恢复期间损失的替代方法。一般规则的主要依据是民事诉讼法及其司法解释关于证据的规定、有关船舶油污损害赔偿和民事公益诉讼司法解释、国家行政主管部门颁布的评估技术规范（标准）以及海事审判实践经验的总结。

　　由于海洋环境污染成因复杂、评估鉴定机制不健全等种种因素，有时存在原告没有根据法律及司法解释规定的一般证明原则进行举证，或者其提供的鉴定评估报告被认定存在严重瑕疵而不能采信等情况。根据侵权责任法的规定，被侵权人损失难以确定的，按照侵权人获得的利益赔偿；侵权人利益难以确定的，由人民法院根据实际情况确定。

　　司法解释在总结海事审判经验的基础上，分两款规定认定恢复费用和恢复期间损失的两个替代方法：“责任者收支标准”，根据责任者直接受益的金额或者节省的污染防治费用合理酌定损失赔偿数额，以切实克服环境保护“守法成本高，违法成本低”的反常现象，这种方法也称为底线规则；“社会平均收支标准”，在无法适用“责任者收益标准”时，根据政府部门统计资料所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用合理酌定。

　　总之，司法解释规定损失认定的一般规则和两个替代方法，共为依法保护海洋自然资源与生态环境设置三道“防线”，目的就是尽可能保障受损害的海洋自然资源与生态环境得到合理赔偿。

　　同一损害行为集中受理管辖

　　记者：司法解释除上述介绍的内容外，还有哪些特别规定？

　　答：除上述介绍的内容外，司法解释相比一般环境侵权和环境公益诉讼的司法解释，主要还有以下三项特别规定。

　　关于案件管辖的规定。司法解释明确陆源污染物和海上污染物对海洋自然资源与生态环境造成损害所引起的索赔诉讼，由损害发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。其中，管辖连接点并不包括被告住所地，即排除被告住所地法院管辖。司法解释确定损害行为发生地、损害结果地、采取预防措施地三个管辖连接因素，目的是尽可能将所有实际影响或者潜在影响我国管辖海域行为的相关纠纷均纳入我国海事司法管辖范围。同时强调因同一损害行为引起的不同诉讼由最先立案的海事法院或者其上诉审高级人民法院集中受理的原则，目的是便于统一裁判尺度、公正高效审结相关案件。

　　关于损害威胁相关纠纷的处理规则。根据环境损害预防的法律规定、政策指引与实践经验，某些涉海活动虽然尚未实际造成污染等损害，但已经形成损害威胁，依法行使海洋环境监督管理权的部门确有必要及早采取预防措施，由此产生的费用和损失，有关国际条约已明确将这类预防措施的费用和损失规定为生态环境损害，人民法院也应当判决由责任者承担赔偿责任。鉴于海洋环境保护法等国内法对损害威胁及其预防费用缺乏具体规定，司法解释特此作出规范指引。

　　关于因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的法律适用问题。对于船舶油污损害赔偿纠纷的处理，海商法、海事诉讼特别程序法、《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》均有所规定，司法解释规定审理因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件，应当首先适用上述特别规定。