根植本土：现代行政法学主体性的崛起

　　——读《现代行政法总论》有感

　　著名行政法专家章剑生教授的《现代行政法总论》（法律出版社2019年版，以下简称《总论》）一书统摄行政实体法、行政程序法和行政诉讼法，回溯了中国行政法思想理论之源流，兼顾学理与实务之交叉融贯，堪称体系化描摹中国现代行政法全貌的鸿篇巨制。该书聚焦于行政法学研究的主体性，通过鞭辟入里的案例分析，实现了行政概念、行政法逻辑基点以及行政主体等基本问题的本土化。品读此书，笔者深感，相较于其他行政法教科书，该书的最大特征在于从对域外行政法价值的关注转向本国行政法的内生机制，系统地建构了中国本土化行政法学知识体系，真正实现了中国行政法学研究的主体性创新。

　　行政法的思想基点是“行政”。该书《总论》开篇明义，溯源历史传统，结合多家法院的真实行政审判案例，厘清中国语境下“行政”的基本内涵。作者指出，与近现代西方国家的分权体制不同，中国古代延续着以皇权为中心的中央集权政体，无论政府形式如何变动，“大一统”思想未曾改变。直到1912年《中华民国临时约法》颁布，与立法、司法相对的“行政”一词才首次出现。“行政”由此被确认为一种宪法框架中独立的国家机关活动，也是国家权力的重要组成部分。

　　与西方国家从以立法为中心转向以行政为中心的权力结构变迁不同，为契合转型期经济发展需要，“行政优先”始终是中国政治的一个特色，社会、文化、经济、环境等各方面都充斥着“行政”主导的影子。尽管由于历史传统、社会文化、政治体制等种种差异，学界尚未形成放之四海而皆准的“行政”通说定义，但作者仍通过对实质行政与形式行政、外部行政与内部行政的分类列举，从而摆脱了西方法学体系中行政概念的束缚，从若干个面向为我们大致划定了“行政”疆域。作者总结道，西方国家的行政经历了从“干预”到“生存照顾”的历史发展过程；而我国行政始终以面向城市和农村居民的“生存照顾”为核心，并随着市场经济竞争与风险社会的影响，呈现出生存照顾对象范围不断扩大的趋势。《总论》突破了“法律殖民”的水土不服瓶颈，在学理层面厘清了“行政”的内涵与本质，对于司法实践中行政案件管辖权关系等问题的处理大有裨益。

　　行政主体是大陆法系国家行政法上的基础性概念，《总论》指出传统行政主体理论在法律继受过程中可能存在借鉴不当之情形，中国行政法学界应实现行政主体理论的本土化建构。传统行政主体理论源于王名扬先生在《法国行政法》一书中对大陆法系国家行政法上行政主体的引入。王老提出，行政主体的行政职权来源于宪法或相关法律法规的授权，并由此同时集权力、义务和责任于一体。此后，为了简洁明了地称呼行政诉讼中的被告，完成行政诉讼对被告资格的认定，“行政机关”的概念被普遍沿用，并基本定型。这一“诉讼主体模式”构建了行政主体和行政诉讼被告之间的联系纽带，明确了只有行政主体才能以自己的名义进入行政诉讼，并成为适格被告。

　　章剑生教授在该书“行政法主体”一章中指出，上述服务于行政诉讼的行政主体理论，实属误读或借鉴不当的产物。现有行政主体理论难以对国家赔偿等问题作出逻辑自洽的解释，更打破了政府行政权的一体性，形成“行政割据”的混乱局面。笔者此前研究公共企事业单位信息公开的主体资格认定问题时，同样发现了传统行政主体理论的负面影响。有观点仍坚持修订前的政府信息公开条例中的二元构造，严守非行政主体与行政主体之间的可诉性差异，将公共企事业单位排除在行政诉讼被告范畴外。事实上，随着公共管理运动的不断深入发展，部分本应由政府负责的公共服务逐步下放到了公共企事业单位，许多缺乏法律法规授权的公共企事业单位实际提供着社会公共服务，承担着公共管理的职能。如果固守传统的行政主体理论，以规避态度处理公共企事业单位信息公开案件，显然不能与时俱进地应对实践中的新变化和新问题，也与中国当下行政主体的发展趋势相背离。正如章剑生教授所言，改造现有的行政主体理论应是中国行政法学界的一项重任。切断行政主体和行政诉讼被告之间的必然联系，才能让行政主体理论真正服务于行政一体性目标的实现，使法律继受脱离“画虎不成反类犬”的误读，回归行政法学的本土化与主体性。

　　行政法适用是将抽象行政法规范具象为调整社会生活的核心环节，行政法一切其他制度都围绕其展开，《总论》在“行政法适用”一章中，提炼出“个案-规范”行政法适用框架，以此实现域外行政法理论的“本土化”。所谓“个案”，即现实生活中的行政法争议案件，行政机关从中提炼出个案事实，简称为S。“规范”即行政法规范，根据法理可将其划分为行政构成要件X与法的效果Y。如果S为X所包含，则Y。行政机关在适用法律过程中，目光流转往返于个案事实与法律规范之中，形成“个案-规范”的适用框架。这一框架通过个案解析，提炼法规范的一般效果，形成中国行政法的丰厚经验。这些经验并非先天凭空产生，亦不同于异域的法律移植，它在中国大地上生根发芽，在中国宪法框架中枝繁叶茂，将为“合法性-治理”提供具有现实基础与可操作性的实践方案。

　　相较于第一版，新版《总论》增添、更换了大量案例。作者在“行政行为：行政决定”一章中，引用湖南省益阳市中级人民法院某信息公开案的行政判决书，通过“个案-规范”的具象化适用，阐释在我国政府信息公开领域司法实务中，公共企事业单位也可以作出行政决定，进一步明晰了行政决定的主体要素。传统行政管理逐渐向公共治理转化，大数据、人工智能等新兴科技对传统行政法产生了剧烈冲击，行政法理论与规范都应契合社会发展趋势，回应时代需求。脱胎于中国国情的海量裁判文书可以作为行政法本土化的丰富素材，明晰规范法律的适用效果，创新中国行政法理论。

　　一言以蔽之，《总论》研究领域宽广，聚焦前沿命题，以中国本土司法实践中的鲜活案例为素材，完成了对现代行政法本土化、体系化兼具主体性的宏伟研究，具有中国特色、中国风格、中国底蕴。该书记录了现代行政法波澜壮阔的变迁与演进，浓缩了中国行政法治发展的历程。远渡重洋移植而来的法律规范、中西结合百家争鸣的学理流派，都在这本充满鲜活本土化案例的教科书中得到完美呈现。相信每位读者都会在这本书中，循着中国行政法治坚毅前行的脚步，看到中国学者在行政法理论中国化道路上所付出的心血，找到深化中国行政主体性的时代意义。

　　（作者：江苏省扬州市中级人民法院 张佳蕙）