●在对一些土地房屋征收案件的审查中，检察机关也会处于维护公共利益、社会稳定和保障个人合法权益之间的选择困境中。

　　●检察机关在办案中，要坚持宪法定位，对于符合条件的案件敢于监督，善于监督，准确运用抗诉和检察建议手段化解行政争议。

　　●土地房屋征收案件大多情况复杂，单靠某一家的力量很难化解，“一府两院”应加强沟通，合力解决存在的问题，共同促进案结事了政和。

　　土地房屋征收主要包括国有土地上房屋征收和集体土地征收。在当前经济社会发展转型期，法院和检察院受理这类行政案件逐年增多，并且越是经济发展快、城市建设力度大的地区，这类案件就越多发。如何坚持“双赢多赢共赢”理念，做好这类案件的行政争议实质性化解工作，对于维护人民群众合法权益、促进依法行政、维护社会稳定意义重大。笔者结合办案实务和调研情况，从这类案件的特点入手，分析司法办案现状，并从精准监督、多元办案、公开听证、良性互动等方面提出建议。

　　土地房屋征收行政诉讼案件的特点

　　一是涉众案件多。这类案件涉及人员众多，多为共同诉讼和集团诉讼，少则几人，多则几十人甚至几百人参与。诉讼案件类型也比较复杂，有不服征收决定案、不服征收补偿决定（协议）案、不服紧急避险决定案、不服强制拆除案、申请政府信息公开案等等。有的申诉群众为了达到增加拆迁补偿的目的，就一个案件分别以不服征收决定、不服产权注销、不服信息公开等不同诉求多次诉讼。

　　二是信访隐患大。这类案件被征收人大多数是不反对征收行为的，而是期望值过高，往往是因不服征收补偿和安置标准而引起，但也有一部分案件是反对征收，不愿搬迁。而且矛盾对抗性强、易激化，处理不当可能引起集体信访。检察机关受理的案件还有一个特点就是，信访隐患更大、更难息诉，因为申请人把检察监督作为最后的希望和救济途径，一旦不满意检察机关的处理决定，就会缠访缠诉，案结事不了，所以检察机关的工作更难做。

　　三是征收工作压力大。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，征收程序一般包括征收决定、补偿、搬迁三个阶段。比如在征收决定阶段，要先进行登记调查，拟定征收方案，公布征求意见，公开听证，评估，征收补偿费用专户存储、专款专用，作出征收决定，公告等等。但现实情况是，基层政府有关部门在征收过程中压力很大，从动议到组织搬迁和拆除，有的一个月就要组织实施完成，所以一般是简化程序，快速推进，在这个过程中容易出现遗漏或者违反法定程序的情况。

　　司法实践中存在的问题和困难

　　一是审判难。有的法院在审判中没有做到维护社会公共利益和保护个人权益之间的平衡，没有把握好比例原则，有的过于考量行政行为的稳定性，有的则过于考量申诉群众的信访因素，造成一些案件没有严格按照法律规定的征收程序来认定征收行为是否存在违法。

　　二是执行难。这类案件的执行分为普通的行政执行和非诉执行。比如某集体土地征收案件，被征收人因不满意征收补偿标准而迟迟未与某区政府达成征收补偿协议，该区政府组织人员将地上房屋强制拆除，被征收人提起诉讼，法院判决区政府赔偿被征收人同类临主干道房屋共1000余平方米。但是被征收人坚持要其指定地点的、已经分配完毕的安置房屋，并且不同意货币化赔偿方案，某区政府迟迟不予执行，法院也陷入“执行难”的境地。此外，一些进入行政非诉执行程序的土地房屋征收案件，也普遍存在法院因案多人少无能力执行、政府有关部门土地房屋征收无法定权限执行的难题。

　　三是监督难。一些被征收人不服法院判决向检察机关申请行政诉讼监督，在对一些征收案件的审查中，检察机关也会处于维护公共利益、社会稳定和保障个人合法权益之间的两难选择。比如一些案件涉及旧城改造项目，并且房屋已经拆除多年，绝大部分被征收人已签补偿协议，如果抗诉，可能会触发其他被征收人的不稳定因素；如果不抗诉，征收程序确实存在违法，并且信访因素很大，很难做释法说理和息诉工作。所以这类案件存在监督难的问题。

　　对土地房屋征收案行政争议实质性化解的思考

　　一是坚持精准监督。检察机关在办案中，要坚持宪法定位，对于符合条件的案件敢于监督，善于监督，准确运用抗诉和检察建议手段化解行政争议。比如在一些不服政府征收案件中，若法院判决驳回诉讼请求中，存在认定的基本事实缺乏证据证明、适用法律错误等情形，检察机关可启动抗诉程序，监督法院启动再审，作出确认行政行为违法的判决，这样既维持了征收决定的效力和涉及的公共利益，又保障了被征收人合法权益，也起到了督促政府依法行政的作用。另一方面，也要准确适用不支持监督决定，积极化解争议。依法办案、维护司法公正是原则，但是不能机械司法，要考量比例原则和价值平衡。

　　二是善用“穿透式”监督。对于在诉讼监督中发现的行政审判背后的行政行为违法问题，可以通过发出改进工作、促进社会治理检察建议的方式，促进争议化解和问题解决。比如上述提到的某集体土地征收执行监督案，在审查中承办人发现法院的执行程序虽有瑕疵，但并没有明显的违法，而是一直积极敦促政府执行，问题出在区政府态度消极，一直怠于执行。这种情况下监督法院的执行行为已无必要，而是可以考虑向区政府发出检察建议，督促政府部门采取有效措施尽快执行到位。这也是促进争议化解的一种具体措施。

　　三是用好公开听证。就检察机关诉讼监督程序而言，过去主要以书面审查为主，没有类似于法院的开庭程序，通过实施公开听证，听取双方当事人意见，组织质证，听取听证员意见，将会有效增强行政诉讼监督的公开性和权威性。郑州市检察院2019年出台了《行政诉讼监督案件公开听证暂行办法》，已先后组织行政诉讼监督公开听证案件44件，基本实现常态化，通过邀请法学专家、人民监督员、人大代表、律师等各界人士担任听证员，参与公开听证，取得了较好的办案效果。通过公开听证，对于符合监督条件的案件，查清了案件事实，助推了精准监督；对于不符合监督条件的案件，虽然没有支持当事人诉求，但是做到了充分的释法说理，赢得了申请人的理解，促进了争议化解，大大降低了信访风险。

　　四是加强良性互动。在化解行政争议、促进法治政府建设、维护司法权威和人民群众合法权益方面，“一府两院”目标是一致的。检察机关的抗诉权、检察建议权实际上是一种程序启动权，相当于又督促法院启动了一个再审程序，案件最终的裁决还是在法院。所以法官和检察官审查行政案件的思维模式有共同之处，比如都要考量行政行为的类别、事实认定的状况、被诉行政行为的效力等因素；检察机关还要发挥“一手托两家”的特殊职能，不但要审查原审判决在实体和程序方面的合法性，也要审查行政行为的合法性，所以有必要加强沟通。征收案件大多情况复杂，单靠某一家的力量很难化解，“一府两院”应加强沟通，凝聚共识，合力解决存在的问题，共同促进案结事了政和。

　　（作者单位：河南省郑州市人民检察院）