原标题：用最严格制度最严密法治保护好秦岭生态环境

　　——新修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》解读

　　“通过！”

　　9月27日上午，随着陕西省委书记、省人大常委会主任胡和平的话音落下，陕西省十三届人大常委会第十三次会议高票通过了新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）。

　　《条例》自2008年3月1日正式实施以来，在保障秦岭生态安全、保护秦岭生物多样性、维护秦岭水源涵养、保持水土功能等方面发挥了积极作用。这是陕西省第二次修订《条例》，备受社会各界关注。新修订《条例》将于12月1日起施行。

　　《条例》修订突出“严”和“细”

　　“修订《条例》是我省深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示的具体行动。《条例》修订坚持生态优先和绿色发展导向，充分保护秦岭生态环境，促进经济社会协调发展、人与自然和谐共生。”9月25日下午，省人大法制委员会主任委员何少林在接受采访时表示，此次修订《条例》突出了“严”和“细”。“严”，就是保护的范围和保护的各项规定更加严格；“细”，就是对各类生态的保护和开发建设活动的规范更加细化，更有利于《条例》的落地落实。

　　“省委书记、省人大常委会主任胡和平高度重视《条例》修订工作，先后主持召开多次专题会、审读会，专题研究修改《条例》，逐条逐句逐字进行审读讨论，听取涉秦岭6个设区的市政府主要负责人、省级有关部门负责人和有关法律、生态环保等领域专家的意见建议，为《条例》的顺利出台把好政治关、政策关、法律关，发挥了定方向、谋大局、利长远的作用。省长刘国中多次主持召开省政府常务会、专题会，研究条例涉及的重要问题。整个《条例》修订过程充分体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主依法立法工作格局。”省人大常委会法工委法规一处处长田文平表示，《条例》修订参与范围之广，研究层次之高，征求意见之多，底数资料之细，前所未有，经过各方面的共同努力，先后形成上百份相关资料，成果来之不易。

　　据悉，省政府组织有关部门做了大量深入细致的调查和专业测绘工作，提供了秦岭生态环境保护基础数据和图册，摸清了秦岭范围内三个保护区现有城镇、乡村、人口、土地、项目等底数和647个各类保护单位分布等情况，为做好《条例》修订工作提供了科学依据。

　　《条例》修订工作，以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示精神，按照中央关于加强生态文明建设的要求，及时跟进国家实施的国土空间规划、自然保护地体系等一系列重要战略部署，坚持问题导向，坚持一切从实际出发，作出更加科学细致的规定，充分体现了科学立法、民主立法、依法立法。

　　科学划定秦岭山系主梁范围 确定14条主要支脉名录

　　《条例》明确了秦岭生态环境保护范围，是指本省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界的区域，包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域。

　　经组织地理学、地貌学等方面专家论证，确定秦岭山系主梁是指秦岭山脉西起陕甘界，经玉皇山、鳌山、太白山、终南山、草链岭、华山一线，东至陕豫界，渭河流域与嘉陵江、汉江、南洛河流域的分水岭。同时明确了秦岭主要支脉，是指连接秦岭山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生态功能需要重点予以保护的支脉；主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域，按照投影范围计算。并明确了14条主要支脉名录，如黑泥支脉、四方台支脉、首阳山支脉等。“把秦岭主要支脉尤其是具有重要生态价值的支脉名录列入《条例》当中，为野生动物栖息、迁徙提供生态廊道，有利于生物多样性保护功能的提升。”田文平在接受采访时表示，“经过修订，秦岭生态环境保护模式在原来规定的基础上形成了以海拔为基础、‘海拔＋区块＋生态廊道’为依托的秦岭生态环境保护模式，体现了保护的整体性、系统性和原真性，避免了出现秦岭保护‘孤岛’”。

　　建立秦岭生态环境保护规划体系 让责任“落图落地落实”

　　9月24日下午，在陕西省十三届人大常委会第十三次会议分组审议现场，醒目的秦岭保护规划分区图、保护单元图“上墙”，供组成人员审议时参考。

　　“经过修订，形成了以陕西省秦岭生态环境保护总体规划为统领、以省级专项规划为依托，以设区的市秦岭生态环境保护规划为支撑的规划体系，辅之以省、市、县三级分区保护图，更有利于精细化管理，让秦岭生态环境保护责任落图落地落实。”田文平介绍说。

　　《条例》明确提出，省秦岭生态环境保护委员会应组织发展改革等行政主管部门，依法编制省秦岭生态环境保护总体规划；设区的市组织编制本行政区域秦岭生态环境保护规划，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护图；县（市、区）结合实际，制定秦岭生态环境保护实施方案，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护详图。

　　此外，《条例》明确规定，设区的市人民政府应当按照秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，设置核心保护区、重点保护区和一般保护区的保护标志、标牌、界桩。秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，由省秦岭生态环境保护委员会制定公布。

　　不搞“一刀切” 坚持以人民为中心

　　新修订《条例》对核心保护区、重点保护区、一般保护区范围作了明确规定，并增加了保护区管理条款，明确规定除《条例》另有规定外，核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动；重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。

　　“新《条例》明确规定，在核心保护区、重点保护区实施能源、交通、水利、国防等重大基础设施建设和战略性矿产资源勘查项目，应当依法进行环境影响评价，报省政府审定。”田文平表示，《条例》在加强开发建设活动管控，对矿产资源开发、交通设施建设、城乡建设、旅游开发建设的生态环境保护等作出明确规定的同时，不搞“一刀切”，坚持从实际出发，按照分类处置的原则区别对待，切实解决经济社会发展中的突出问题，满足人民群众最直接最现实的需要。如对核心保护区原住居民的基本生活需要的保障、对重点保护区和一般保护区实用性村庄规划的规定，都是坚持从实际出发，体现了坚持以人民为中心。

　　建立约谈制度 加大处罚力度 增加违法成本

　　《条例》强化了监督，提高了处罚标准，加大了处罚力度，大大增加了违法成本。

　　“对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区，省秦岭生态环境保护委员会应当会同有关部门约谈有关设区的市、县（市、区）人民政府的主要负责人。约谈情况应当向社会公开。”组成人员对《条例》增加“约谈制度”给予高度肯定。

　　“《条例》的另一个创新点在于，先于国家立法规定了生态环境损害赔偿制度。目前，生态环境损害赔偿制度没有国家法律依据，只有国家政策。这是在没有上位法规定的前提下，结合陕西实际和秦岭保护紧迫性作出的创新，明确了赔偿权利人、赔偿义务人和赔偿方式，有利于我们更好地保护秦岭。”西北农林科技大学教授田义文表示。

　　“从禁止开发区、限制开发区和适度开发区，到核心保护区、重点保护区、一般保护区，不仅仅是名称的改变，更彰显了保护优先的立法理念。”西北政法大学教授王周户表示，《条例》在法律责任一章设置了县级以上生态环境主管部门依法实施“代履行”的法律责任，符合行政强制法规定，进一步夯实了环境保护的法律责任，凸显了秦岭生态环境保护的重要性和秦岭——我国生态安全屏障的重要地位。

　　链接

　　1． 2007年制定《陕西省秦岭生态环境保护条例》

　　2007年11月24日，省十届人大常委会第三十四次会议表决通过《陕西省秦岭生态环境保护条例》。该《条例》于2008年3月1日起施行。

　　《条例》规定，要建立联合执法机制，共同做好秦岭保护工作，划定了禁止开发区、限制开发区和适度开发区范围，成为我国首部为一座山脉而进行的地方立法，对于促进秦岭地区生态环境保护和人与自然和谐起到了重要作用。

　　2． 2017年第一次修订

　　2017年1月5日，新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》经省十二届人大常委会第三十二次会议审议通过，于2017年3月1日正式实施。

　　《条例》的修订，充实和强化了陕西省秦岭生态环境保护委员会的职能，明确规定了市县人民政府可以设立秦岭环境管理机构，增加了对秦岭区域内县以上人民政府实行自然资源离任审计和生态环境损害责任追究终身制度的规定，让秦岭的生态保护有了更加严格的制度性保障。

　　3．陕西省召开全省秦岭生态环境保护大会

　　2018年11月29日，陕西省召开秦岭生态环境保护大会。

　　会议强调，要深入学习贯彻习近平生态文明思想，深入学习贯彻习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示精神，强化绿色发展理念，构建绿色生产生活方式，推动秦岭区域经济发展和生态保护相得益彰；要进一步健全法规制度，坚决守护好秦岭这一我国重要生态安全屏障，全面做好秦岭生态环境保护工作，真正还秦岭以宁静和谐美丽。

　　4．全省秦岭生态环境保护大会在西安召开

　　2019年7月15日，全省秦岭生态环境保护大会在西安召开。

　　会议强调，要从增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的高度，深刻认识秦岭生态环境保护的重要性、紧迫性、长期性，保持定力、久久为功；要推进秦岭生态环境系统保护，加大植树增绿力度，做好生物多样性、水资源保护等工作；要加快修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《总体规划》，落实主体功能区战略，用最严格制度、最严密法治保护秦岭生态环境。

　　5． 2019年第二次修订

　　2019年9月27日，新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》在省十三届人大常委会第十三次会议上高票通过，将于2019年12月1日起实施。

　　《条例》对核心保护区、重点保护区和一般保护区的范围和重要区域等予以明确，把秦岭核心保护区范围由海拔2600米以上扩大到海拔2000米以上，辅之以生态功能集中连片保护，有利于野生动物在集中连片保护范围内栖息繁衍；实行产业准入制度，禁止在秦岭北坡范围内开山采石；规定核心保护区的水电站一律退出、重点保护区的水电站实行分类处置；对矿产资源开发、交通设施建设、城乡建设、旅游开发建设等活动予以进一步规范。此次《条例》修改以“严”字当头，力求让这部地方性法规的“牙齿”紧紧“咬合”，成为保护好秦岭“绿肺”的刚性约束。（耿薇 刘枫）