强化立法主导 突出质量特色

　　——西安市人大教科文卫委连续提交立法议案的实践

　　2019年7月31日，陕西省十三届人大常委会第十二次会议上，西安市人大常委会提请批准的《西安市社区教育促进条例》受到与会人员热议，并获高票通过。参加审议的一位常委会组成人员说： “通过制订条例依法促进社区教育，顺应人民群众对终身学习的时代需求，推进和提升社会治理法治化水平，西安市人大常委会这一步走得好。” 。

　　就在前一年的5月31日，陕西省十三届人大常委会第三次会议，也批准了西安市首部聚焦精神文明建设领域的《西安市文明行为促进条例》。“条例”施行一年多来，西安市从车让人到地铁让座，从身边的助人为乐到处处展现的文明程度提高，文明新风如春风化雨滋润着古城每个角落，也给众多前来的外地游客留下深刻印象。

　　两部条例的背后，凝聚的是人大专门委员会组成人员的心血和汗水，折射出的是紧盯实际、主动作为的担当精神。西安市人大教科文卫委员会连续两年向市人大常委会会议提交立法议案的可喜实践，无疑为地方人大及其常委会发挥立法主导作用，提供了有益的借鉴和启示。

　　主动作为，责无旁贷

　　立法法、地方组织法均赋予了地方人大专门委员会提出法规案的相应职权。但多年来的立法实践中，地方人大及其常委会通过的地方性法规，主要由本级政府提出。专门委员会由于立法力量不足等因素，提出的法规案数量较少，在设区的市级层面则更少。

　　西安市人大教科文卫委主任委员张宁在接受采访时说，随着全面依法治国的深入推进，人大专门委员会的地位和作用越来越重要，在这个层面积极主动提出一些针对性很强的立法议案，不仅是履职尽责的内在要求，也是实现人大主导立法的现实需要。正是这样的动因，使委员会连续两年提交立法议案，并取得可喜的效果。

　　遛狗不拴绳、开车加塞、不让行人、行人闯红灯……这些城市不文明的顽疾，一直以来都让人倍感头疼。对于拥有1200万人口的西安市来说，面对这种不文明行为，单纯依靠教育倡导、鼓励引导，显然不是治本之策。西安市人大在调研中感到，无论是巩固文明创建成果，还是加强城市管理和社会治理，都需要出台一部综合性文明行为地方法规。

　　“鉴于此项立法主要是规范和倡导社会公众的文明行为，涉及的事项并不属于政府某部门的职责范围，而具体负责的市委文明办又不具备提出立法议案的资格，正好我们委员会又有这方面的立法需求，所以就主动作为，发挥专门委员会的作用，依法向常委会提出议案。”张宁如是说。

　　另一部“条例”的提出，也是这样主动作为的结果。随着全民学习、终身学习理念的普及和深入，依法促进社区教育发展的呼声越来越高。据委员会一位同志说，“早在市十五届人大常委会期间，就曾有过终身教育促进方面的立法动议，但由于多种因素制约而未能实现。可这方面的立法情结，自此便深埋于我们的心中。”去年以来，委员会就专门对社区教育工作开展多次调研，从中发现社区教育虽然得到了重视，但存在多头领导、多头管理，教育资源分散、重复建设等问题。许多部门和市民群众在认识和理念上也滞后和模糊。

　　通过调研，委员会的同志们认为，社区教育涉及面广，牵扯的部门多，尤其是存在职能交叉等。这就需要人大发挥立法引领和推动作用，通过创制性立法来凝聚共识，促进资源有效整合，更好地满足大家的学习需求。基于这样的认识，委员会由此提出了《西安市社区教育促进条例》议案。

　　质量为先，体现特色

　　如何真正把法立在百姓的心坎上？把法立在推动和解决社会发展存在的问题上？是委员会关注和思考的重点。

　　法不察民之情而立之，则不成。城市管理部门、街道社区、志愿者队伍、公益组织、媒体记者、热心市民……所有这些与文明行为相关的群体，都成为了立法调研组走访调研的对象。调研组还走进社区内老年人、妇女儿童、青少年和农村居民等重点人群和基层社区教育管理者、培训者，倾听了解他们的诉求以及意见建议，力求从更多原生态的立法“声音”中，生发出条例所需要的规范条文。

　　考虑到杭州、厦门等地在服务保障国家重大活动前，都有制定文明行为促进条例的经历。委员会前往杭州、厦门等地学习考察，详细了解了立法背景、制定过程、实施情况及主要经验。

　　“社区教育立法和实施过程遇到了哪些重点难点问题，如何有效避免、减少存在的问题，吸收好的经验。”调研组带着这些问题奔赴全国首个开创社区教育立法的城市——成都，进行了深入调研，从中得到收获和启发。

　　“‘要求什么’‘倡导什么’‘禁止什么’”，法规起草过程中，起草组紧紧围绕这一内容，确立起一套完整的文明行为规范体系，使市民在社会公共生活各方面“事事都有明规矩”。

　　社区教育促进条例草案就权责机制、部门职能、支持保障、社会参与等难点问题进行了明晰，针对社区内不同教育对象，提出开展一系列丰富多彩的教育活动，实现了全民素质提升和社区自治相结合，社会多元参与城市建设相结合，提供了一条柔性的社会治理新路。

　　草案初稿形成后，多次召开由有关管理部门、基层单位、专家学者、普通市民参加的征求意见座谈会和专家论证会，并面向全体市人大代表征求了意见和建议，做到了字斟句酌、数易其稿。“从无到有，从雏形初具到走向成熟，这两部条例的每一句表述，每一次修改，都经历了长期反复的探讨与论证，饱含着艰辛，也承载着希望。”参与此次立法的一名工作人员深情感叹道。“对每一条意见建议，我们都进行了梳理、分类、研究，并体现在了草案之中，使法规增添民意底色。”

　　“人大主导立法，就是要尽可能克服部门利益倾向。”这一点在社区教育促进立法中表现尤为突出，条例草案重点就服务保障社区教育发展的具体职责进行了明确，一些政府职能部门在反馈中提出了不同意见，委员会积极发挥协调作用，就一些分歧较大、争议较多的意见与有关各方做了反复沟通协商，努力寻求“最大公约数”。正是这样经过无数次的思想碰撞，条例文本才越来越规范和严谨，条例的适用性、可操作性不断得到增强。

　　回望这两个由专门委员会提出议案制订的条例，西安市人大法制委员会主任委员牛犁认为：这两部法规是人大主导立法的代表之作，彰显了地方特色、体现了时代特征，如关心秦岭生态保护、强化共享单车治理、借助舆论力量推进文明建设、引入“道德惩戒”…… 这些多样化的文明行为促进机制均打上了鲜明的西安烙印。

　　如今，《西安市文明行为促进条例》实施一年多来，已充分经受住了实践检验，各方面反响良好。全国孝老爱亲道德模范陈若星在条例实施一周年座谈会上说：“条例实施以来，西安这座城市的文明程度，已经有了显而易见的变化。”

　　《西安市社区教育促进条例》于2020年元旦起施行，我们相信，它也会如同《西安市文明行为促进条例》一样，在这座城市的发展和法治建设中，发挥更大更好的作用。（张江 吴明超）