机制砂高质量发展有待提速天然砂不合法开采亟须治理

　　保障砂石市场稳定 促进经济平稳运行

　　□ 记者 　 杜 晓

　　□ 实习生 黄玉敏

　　3月27日，国家发展改革委、自然资源部、工业和信息化部、生态环境部等15部门和单位联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

　　发展改革委有关负责人对此表示，砂石是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。建设用砂分天然砂和机制砂两大类。经过多年大规模开采，天然砂石资源逐渐减少，加之一些地方对砂石基础性重要性认识不足，行业整治工作简单粗放，没有统筹好“堵后门”和“开前门”的关系，机制砂石企业数量明显减少，造成区域性短期供不应求，价格大幅上涨。当前，随着疫情防控形势好转，工程项目正逐步有序复工复产。此时制定出台《指导意见》，及时部署各地切实保障砂石市场供应和价格基本稳定，对促进基础设施投资建设和经济平稳运行，具有十分重大的现实意义。

　　机制砂石粗放生产

　　产业升级势在必行

　　国家发展改革委有关负责人表示，我国砂石骨料消费呈逐年增长态势。过去以天然砂石为主，主要源于山川河流，随着天然砂石资源枯竭、生态保护要求提高和建设工程需求量持续增加，机制砂石逐渐替代天然砂石弥补市场需求，目前机制砂石已占建设用砂的70%左右。

　　2019年11月4日，工业和信息化部已联合国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等印发《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。

　　工业和信息化部有关负责人表示，近年来，机制砂石生产由简单分散人工或半机械的作坊，快速转变为大规模集约化机械化自动化工厂，行业发展取得很大进步，但仍面临三个问题：一是质量保障能力弱，二是产业结构不合理，三是绿色发展水平低。

　　《指导意见》强调，要加快落实《若干意见》，进一步加强对机制砂石行业的管理和引导，从规划布局、工艺装备、产品质量、污染防治、综合利用、安全生产等方面加强联动，加快推动机制砂石产业转型升级，更好满足建设用砂需要。

　　为了解砂石行业的发展现状，《法制日报》记者以咨询为名，加入到了多个砂石信息交流聊天群中并了解到，机制砂石的大部分交易主体都是家庭作坊式的企业或者个体工商户，机制砂石产业集中度仍然有待提高。比如某地相关企业普遍表现出规模小、生产工艺落后等特点，导致在生产过程中存在噪音、粉尘、废水污染等环保问题及安全隐患。

　　国家发展改革委有关负责人表示，推进砂石中长距离运输“公转铁、公转水”，减少公路运输量，增加铁路运输量，完善水运网络和港口集疏运体系建设，加强不同运输方式间的有效衔接。

　　据了解，在聊天群中达成的大量砂石骨料交易主要依靠公路运输。运输砂石的重型货车一般选择柴油作为燃料，加重大气污染。

　　全国能源信息平台发布的数据显示，目前砂石公路货运周转量占全国公路货运周转量20%左右，氮氧化物排放近80万吨，约占全国机动车排放量的14%。

　　也有部分临港地区，比如福建福清、广西南宁、辽宁葫芦岛以及山东青岛等地，会特别要求水运。但就群聊记录来看，支持铁路运输的极少。

　　工业和信息化部有关负责人在解读《若干意见》时表示，我国砂石行业发展存在绿色发展水平低的问题。我国每年产生百亿吨建筑垃圾、尾矿和废石，如果这些大宗固废生产砂石骨料被完整利用起来，既可减少机制砂石对矿山资源的消耗，还能实现大宗固废资源化利用，减少填埋占地、环境和安全隐患等问题。

　　但尾矿砂加工生产也存在一些问题。3月28日，伊春鹿鸣矿业有限公司发生尾矿砂泄漏事故，造成依吉密河河水受到污染，并威胁下游呼兰河水环境质量。在黑龙江省政府启动伊春鹿鸣矿业突发环境事件应急二级响应后，在生态环境部应急指导组现场指导下，通过在依吉密河上实施的“污染物控制工程”，在呼兰河上实施的“污染物清洁工程”，采取絮凝沉降方法，有效削减了河水中的污染物。监测数据表明，依吉密河中污染物浓度大幅下降，呼兰河中的污染峰值随着污水团向下游迁移在逐步衰减。

　　《指导意见》提出，在符合安全、生态环保要求的前提下，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现“变废为宝”。

　　浙江温州一家混凝土有限公司经理在接受《法制日报》记者采访时说：“在附近有些小型企业经营者眼里，尾矿砂利用价值远没有河道砂和新开发的矿山价值高，这是因为他们尚未看到尾矿的市场投资空间和潜力。”

　　违法开采天然砂石

　　破坏景观污染环境

　　河道砂石是保障砂石供应的重要来源。据国家发展改革委有关负责人介绍，根据河砂资源以及河湖管理保护的实际情况，《指导意见》提出要坚持疏堵结合，既堵后门又开前门，在打击非法采砂的同时，大力推动科学、合理、有序开发利用河砂资源，缓解砂石市场供需矛盾。“一是加快河道采砂规划编制，二是推行统一开采管理，三是加大河道航道疏浚砂利用力度，四是规范和优化许可管理。”

　　“不合理的河道采砂行为会破坏水生生物栖息地及繁衍环境、造成附近水域水质污染、破坏水面景观，甚至可能影响河道堤防工程的防洪功能和涉河建筑物安全。采砂行为终止后，水生态系统恢复得也非常缓慢。”中国政法大学环境法研究基地主任王灿发教授说。

　　据了解，早在2014年，鄱阳湖和洞庭湖就已成为长江砂石采挖的“重灾区”。其中，鄱阳湖采砂船数量一度高达450艘，一年的采砂量甚至达到鄱阳湖20年沉砂量。

　　国家发展改革委有关负责人表示，近一段时间，由于地理和成本因素，净化海砂已成为部分沿海地区建筑用砂的重要来源。但海砂氯离子含量高，直接使用会给建筑工程的主体结构安全带来隐患，必须经过严格净化处理，确保氯离子含量满足标准规范的要求，才可以用于建筑工程。

　　“近年来，非法盗采海砂行为也日益增多，过度开采海砂让部分海洋生物的栖息环境遭到严重破坏，数量急剧下降，甚至会引发沿海地区海水倒灌的问题。”王灿发说，“非法机制砂石采集行为也对生态环境保护起到了负面作用。”

　　2017年，据中央第六环境保护督察组相关负责人介绍，根据2016年卫星遥感监测数据分析情况，在陕西秦岭，区域270多处矿山开采点中，60%以上存在违法违规问题，生态破坏面积达到3500多公顷。

　　王灿发认为，开山炸石这样的资源采集行为除了严重影响自然景观，损害山脉的重要生态功能外，还可能进一步加剧水土流失。

　　中央生态环境保护督察办公室督察二处副处长邢长城在接受媒体采访时表示，《指导意见》的一个重要导向就是要加强砂石行业生态环境保护，坚决做到“开前门、堵后门”。砂石行业健康有序发展不是粗放无序发展，而是要统筹做好资源利用和生态环境保护，实现经济效益、环境效益和社会效益多赢。

　　分类应对精准规制

　　鼓励企业升级改造

　　据国家发展改革委有关负责人介绍，近年来，建设用砂供需矛盾突出、价格快速上涨，一些地方河道非法采砂问题突出，危害十分严重。近两年，媒体也曝光了一些非法采砂案例，社会各界广泛关注。对此，《指导意见》提出要加强非法采砂综合治理，全面遏制河道非法采砂乱象。具体措施包括：

　　压实主体责任，要逐河段公布采砂管理河长、行政主管部门、现场监管部门和行政执法部门4个责任人名单；突出重点，开展非法采砂专项整治，实行台账管理，发现一起、打击一起，切实维护采砂秩序，确保河道安全；坚持清理整治与建章立制相结合，建立非法采砂问题“查、认、改、罚”快速查处机制，加强部门合作、联合执法打击等制度，推动建立河道采砂管理长效机制。

　　对于当前砂石行业发展存在的一些问题，中国人民大学法学院教授杨建顺告诉《法制日报》记者，主要是由于相关法律法规所设置的采砂许可制没有得到很好执行，在砂石需求大于供应的背景下，导致高额利润诱发非法采砂挖砂现象不断出现。

　　“面对各类砂石违法违规开采行为，相关部门往往没有采用分类应对、精准规制的策略。通常情况下，会以保护生态环境为由，集中关停一批采石采砂企业，即采取所谓‘一刀切’的关停行为，影响了砂石行业的健康可持续发展。”杨建顺说。

　　国家发展改革委有关负责人表示，坚决反对环保“一刀切”行为。对以生态环保为由，不分青红皂白地集中关停采石采砂企业的“一刀切”行为，发现一起，督办查处一起，绝不姑息。

　　“要强调和确认砂石资源属于国家所有，砂石采挖实行许可制度，任何采砂单位和个人必须事先办理采砂许可证乃至采矿许可证，未经相关部门许可不得从事采砂挖砂。对符合条件的已设砂石采矿权，加强支持和引导地方依法予以延续登记，并推动其尽快恢复正常生产。要鼓励暂未达到相关要求的厂矿进行升级改造，完善必要设施设备，具备条件的尽快复工复产。”杨建顺说。

　　杨建顺认为，需要认真贯彻落实《指导意见》，确保合理开发利用砂石资源，进一步加强行业指导，加快采砂挖砂规划编制，尽快清理不合理的禁采区和禁采期，调整不切实际片面扩大设置的禁采区，纠正没有法律依据实施长期全年禁采的“一刀切”做法，合理确定可采区、可采期、可采量。

　　江西省南昌市赣昌砂石有限公司总经理陈鸿认为，统一经营管理将会是未来河道采砂的主题思路，在规划时，一是要根据实际需求及实际可操作性进行统一规划，二是要合理采纳采砂业主单位根据实际情况提出的意见，三是要充分考虑到河道采砂对当地河道及环境带来的影响。批复时应简化批复流程，统一审批部门，加快批复。

　　王灿发认为，除了加强对违法违规采砂行为的打击力度之外，还需要积极推进砂源替代利用。国家需要加大政策扶持力度，鼓励和支持砂石企业积极利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现“变废为宝”。