环境行政附带民事公益诉讼模式规则论要

　　福州市中级人民法院 张志灯

　　引 言

　　当前，我国环境保护中面临的突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。在环境领域损害社会公共利益的行为发生，总是伴随行政机关违法行使职权或者不作为，衍变公益诉讼领域下的“一事双责”，产生行政争议与民事争议两类不同的诉讼关系。实务倾向于单独提起行政公益诉讼，通过行政机关履行行政执法责任之补救，弥补环境保护漏洞。但无论是行政诉讼抑或民事诉讼，各自均存在局限性，仅仅依靠其中任何一种诉讼程序都不能理想地把这种关联性案件予以化解。针对此情形，实务界尝试提起行政附带民事公益诉讼，探索该模式之优势，是对环境保护法治的健全与完善。然而理论界对公益诉讼领域行民交叉问题缺少研究，对行政附带民事公益诉讼价值内涵及规则构建认识不深，又因司法实务对该诉讼模式并不热衷，诉讼规则匮乏，无法推动该模式广泛适用，制约公益诉讼体系发展。本文将进一步揭示行政附带民事公益诉讼模式在认知与实务中深层次问题，揭开其所具有的价值内涵，并就诉讼规则构建与优化提出思路。

　　一、问题导向：源于公益诉讼领域行政民事交叉认知及处理困惑

　　行政公益诉讼案件中，可以附带提起民事公益诉讼情况颇为常见，如2018年全国法院共审结环境行政公益诉讼案件185件，能明确侵权人的案件170件，占92%（见图1）。行政诉讼法颁布至今，关于行民交叉问题处理一直都存在诸多歧见，而公益诉讼领域出现的行民交叉争议，是实务所面临的新情况新问题。

　　（一）“单元诉讼”证伪：易于混同行政与民事公益诉讼作用场域

　　当前，理论与实务均未关注行政与民事公益诉讼交叉事实，未厘清二者之间作用场域，而是倾向于提起“单元诉讼”模式——行政公益诉讼，忽视侵权引起的民事争议，存在司法将民事侵权责任推给行政权处理之弊端。例如，2018年全国法院受理检察行政公益诉讼案件376件，受理民事公益诉讼案件178件，全国检察院共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，通过行政公益诉讼保护社会公益是当前主要形式。可见理论与实务普遍认为行政公益诉讼与民事公益诉讼在内容上具有同一性，最终救济的根本利益是相同的，原则上不应重复，挤压民事公益诉讼生存空间。

　　这很容易走入伪命题误区：基于同一性——认为行政公益诉讼足以解决问题——无需民事公益诉讼——否定当前公益诉讼制度，进而违背事物发展规律。况且，提起行政公益诉讼的前提是行政机关违法行使职权或者不作为，即存在行政执法失灵或障碍，若仍寄予行政机关行政执法纠正已发生的损害环境公益行为，将存在放任环境公益持续受到侵害的现实风险。比如，在(2017)皖1821行初7号郎溪县检察院诉国土局行政公益诉讼案中，郎溪法院2017年12月10日作出判决，支持检察院行政诉讼请求。此后，郎溪县国土局先是以原告身份向侵权人提起损害赔偿民事诉讼，被驳回起诉，致使环境长期未能修复。此案中，郎溪县国土局首先想到通过民事诉讼途径解决，检察院则优先考虑行政执法解决，认知层面逐步出现冲突。

　　认知的冲突，体现在行政责任与民事责任混同，认为作用领域一致。虽然环境修复请求既可以通过行政处理实现，也可以通过环境民事公益诉讼程序实现，但实务易于曲解行政执法与司法的关联，把民事诉讼与行政执法制度交叉，引起责任混乱适用。例如，在（2017）黔0181行初11号贵阳市观山湖区检察院诉被告观山湖区城市管理局依法履行行政职责一案中，检察院直接提起行政公益诉讼，并未要求侵权人承担责任，而是要求行政机关履行恢复环境责任，体现责任形式跨界，做法值得商榷。从侧面也说明，责任替代与作用场域混同是当前行政公益诉讼常态。

　　（二）适用局限困境：附带诉讼模式鲜有获得实务之正统认识

　　目前，实务却极少选择行政附带民事公益诉讼，尽管已有相关案件出现，该模式并未获得广泛认可。截至2019年8月21日，实务仅有公益诉讼人呼和浩特市人民检察院诉被告呼和浩特市赛罕区林业局不履行林业法定职责案，与被最高检列为指导案例的吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局行政附带民事公益诉讼案（见表格1），佐证该模式并没有获得实务青睐。

　　适用困境另一根源在于检察院价值取向。目前仅能由检察院提起行政公益诉讼，且其已经成为提起公益诉讼的绝对力量，如截至2018年9月，检察机关提起的公益诉讼案件为 1836 件，达到了受理案件总数的90%，故检察院掌握行政附带民事公益诉讼启动的开关。但实务中检察院并不热衷提起，而是政治控制与压力推进行政公益诉讼，给当前开启附带模式增加难度。

　　（三）压制性责任反弹：行政机关对司法保护公益存在消极理解

　　行政是以公共利益的实现为任务作用，体现行政权代表公共利益，这是行政法理论所具有的共识，也是检察院乐于提起行政公益诉讼的原因。以政府环境保护责任为例，政府之环境保护责任区分为“积极责任”——实现本行政区域环境质量的维护和提高，“消极责任”——用否定性评价给从事环境管理工作的主体施加压力。目前情况，行政机关履职有时会遇到问题，面临无强制执行权、财政预算、履职客观障碍等阻力（见表格2），难以匹配“积极责任”。虽然规定“消极责任”，但行政部门违法行使职权或不作为依然频出，并非单元行政公益诉讼所能解决。如在（2017）吉2401行初53号公益诉讼人珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中，检察院与行政机关对依法履职的审查产生了冲突，检察院败诉，行政机关履职障碍得到重视，该案历经一、二审，且侵权行为于起诉前一年就发生，导致环境多年未能有效修复。

　　在行政公益诉讼案件中，针对存在侵权人的情况，被告行政机关希望检察院能够附带提起民事公益诉讼情形，并不少见。例如，在（2017）鄂0582行初17号当阳市人民检察院诉当阳市林业局林业行政管理行政公益诉讼案中，被告当阳市林业局抗辩应当由检察院提起附带民事公益诉讼，才可以挽回社会公共利益损失。行政机关希望司法权推动对环境利益之保护，分担一部分责任，这样既能解决立行改的环境修复问题，也能减轻行政机关履职障碍，实现“积极责任”，这无疑是环境公益诉讼制度设计之初衷。显然，当前环境保护遵循“政府环境保护责任——失责——追责”之思路，无疑给行政机关更强压制性责任，很容易导致失责反弹。

　　（四）突破诉讼界域：“二合一”诉讼程序应合并统一抑或独立审理

　　除认知层面存在问题外，当前法律及司法解释，只字未提行政附带民事公益诉讼，实务面临规则匮乏等难题。实际上，为了解决行政案件与民事案件交叉带来的困境，《行政诉讼法》第六十一条规定一并审理民事争议，确定行政附带民事诉讼的处理原则。虽然《行政诉讼法》第六十一条设定在行政许可、征收、登记、征用及行政裁决，所涵盖的一并解决的关联性案件类型比较有限，但实务扩大至环境公益诉讼领域行民交叉，对“二合一”诉讼规则进行探索（见表格1）。

　　囿于行政与民事公益诉讼不同性，一旦进行“二合一”诉讼，势必产生诸如主体、立案、管辖、举证、庭审、裁判等程序融合的问题，这些问题已难从现有法律规定寻找支撑，加快研究制定行民案件实质性合并审理的规则，建立能够流畅运行的立案、审理、裁判流程，具有现实必要性，给当前诉讼法带来全新挑战。其一，诉讼程序的合并统一要求存在主次关系，但行政与民事交叉是基于侵权行为，违法行政行为与侵权行为互为先决条件的情况并不明显。其二，由于法律之间规定不协调，当前认为一并审理民事争议的行政案件，行民案件一般应当各自单独立案，分别出具行民裁判文书，实务更多体现“二合一”程序较强的独立性，弱化附带模式程序合并的原则。

　　二、价值内涵：“二合一”诉讼渐成公益诉讼领域行民交叉问题正解

　　环境公益诉讼制度发展，是一个动态历程，从单元公益诉讼模式走向“二合一”诉讼模式。当前虽然已经注意到未来应构建以环境行政公益诉讼为主导，环境民事公益诉讼为补充的立案机制，但仍局限于单元诉讼模式，没有全面探析附带模式价值底蕴。法律中的价值判断之所以必要，源于其实质理性品质，应当把握“二合一”诉讼价值预设：既有协同价值，也兼顾司法公平与效率，衡平行民诉讼关系。

　　（一）摒弃桎梏思维：实务正视行政与司法机关协同作用价值

　　当前思维混同了行政、民事公益诉讼二者的作用场域，将行政执法模式融入到司法监督上，阻碍环境公益诉讼发展。行政公益诉讼的必要性体现在通过诉讼，使违法行政行为处于有效司法监督，推进依法行政，加强对公共利益的保护。民事公益诉讼则侧重于对侵权行为的制裁，通过环境修复进行环境公共利益救济，体现司法力量保护环境公共利益。因此，行政公益诉讼与民事公益诉讼之间作用场域有异，并非同一性。二者之间不是“零和关系”，而是可融合可协调关系。正如前文所述案例，若既通过行政公益诉讼，破解行政机关依法履职难题，又发挥民事公益诉讼作用，即时解决侵权行为带来的修复问题，效果或许更佳。

　　公益诉讼制度体系建设，从试点开始不断达成共识，应当冲破思想固化的藩篱，转变理念，明确环境法治中不同主体之间的分工，充分发挥各部门协同保护作用，形成一股合力。显然，互补性就是这个合力的纽带。具体而言：一是检察院提起行政附带民事公益诉讼，通过民事判决确定生态修复、赔偿等侵权责任，减少行政机关向法院申请强制执行需求，弥补行政执法短板。二是行政机关落实支持起诉机制，提供科学技术支持及环境修复专业意见，弥补司法机关技术专业弊端。三是开启行政附带民事公益诉讼程序目的不是减轻行政机关责任，而是希冀通过改变“消极责任”方式，变“静态行政守法”为“动态行政守法”，达到“积极责任”的建设性目标。

　　（二）凸显适用优势：附带模式兼具诉讼公平与诉讼效率的价值

　　法律适用总是一种价值实现的行为。保护资源环境和促进生态文明的法律制度不断完善，构建完整的公益诉讼体系符合立法机关价值判断，其中行政附带民事公益诉讼模式不可或缺。实务中出现诉讼模式的选择困惑、存废之争，多因未考虑该模式所具有的公正与效率等价值。较之于单独提起行政公益诉讼，“二合一”诉讼易于兼顾公正与效率，符合当前司法体制改革基本要求：

　　一方面，确保环境修复责任承担。在处理行政公益诉讼案件时，对侵权行为一并提起民事公益诉讼，追究侵权人民事责任，有效防范行政责任代替民事责任，体现公正。同时，附带提起民事公益诉讼满足修复及时性要求。实务中，行政公益诉讼判决行政机关依法履职，由于行政执法需要流程，若申请法院强制执行或者行政相对人另提起行政诉讼，不可避免拖延时间，极易造成修复不及时，导致生态环境损害行为效果持续叠加，超出环境自身修复承载力，可能造成不可逆转的环境损害，反而失去正当性。

　　另一方面，可以提高诉讼效率。控制并降低诉讼成本以便提高整个社会的诉讼效益，成为诉讼制度改革的基本动因和价值取向。将附带民事公益诉讼的案件交由同一审判组织在同一审判程序同时审理，既降低当事人进行诉讼所需付出的各种诉讼成本，如律师费、诉讼费、交通费及精力、时间等，节约法官办案所耗费的精力、时间，避免诉讼无用功；又确保相同事实由相同合议庭法官心证认定，可以有效避免事实认定出现矛盾，保持了实体正义与程序正义统一。

　　（三）兼而有之附带：平衡“二合一”诉讼关联性与独立性价值关系

　　行政附带民事公益诉讼本质上是两个诉讼，实施有限的一并审理，体现兼而有之，既要考虑合并统一要求，又要兼顾独立审理的法理依据。

　　1.关联性价值——“二合一”诉讼程序开启之必要条件。行政行为内容对于私权的拘束力，在行政机关违法行使职权或者不作为下，发生侵害事实，体现以行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅的行民交叉案件。其关联性在于：一是事实上的关联性。侵权人实施了污染环境、破坏生态资源的行为，是直接责任人；行政机关因违法行使职权或者不作为，未能有效监管侵害行为，无法保护社会公益。基于事实上的关联性，在证据认定、事实查明上，附带提起民事公益诉讼模式具有更高的理性认知价值。二是主体上的关联性。行政公益诉讼主体有检察院、行政机关以及作为第三人的侵权人，民事公益诉讼主体有检察院或符合条件的相关组织、侵权责任人，同时行政机关可作为支持起诉人。两相对比，行政公益诉讼的主体均可以参加到民事公益诉讼中，体现主体关联性。三是程序上的关联性。一并审理体现案件由同一合议庭适用同一个程序给予解决，行政公益诉讼是主体诉讼，民事诉讼居于依附地位，因此在审判组织、管辖、主体、期间、送达等方面要以行政公益诉讼为准。四是责任上的关联性。以各种手段修复被污染、破坏的生态环境才是最迫切、最主要的需求，统筹适用行政、民事、刑事责任以最大限度修复生态环境，是责任体系的建构要求，行政责任与民事责任在各自领域发挥作用，体现环境修复责任关联性。

　　2.独立性价值——应兼顾民事诉讼程序专有属性要求。在一并审理时除了把握关联属性外，还应适用民事公益诉讼特有的诉讼原则。一是适用范围以民事公益诉讼范围为限。法律规定的两大公益诉讼适用领域并不相同，可以提起行政附带民事公益诉讼范围，应限于污染环境、破坏生态资源及食品药品安全领域。二是应当履行公告程序。检察机关对民事领域的介入和干预具有补充性，无论是何种模式公益诉讼，只要具有民事公益诉讼的内容，均应当履行公告程序。三是适用民事公益诉讼规则。“二合一”诉讼包含了两类诉讼，具有较强的独立性。虽然案件在同一程序中审理，但依独立性要求，举证质证、调解、裁判文书等方面应当适用民事公益诉讼专有规则。

　　三、优化思路：进一步构建环境行政附带民事公益诉讼规则

　　法学兼具理论的认识及实践的价值判断两方面的因素，只有将有价值的制度最大化融入司法实务，发挥其效用，才能展现制度优越性。构建行政附带民事公益诉讼规则，推动行政与民事公益诉讼的融合发展，是着力破解环境保护法治障碍的法宝。本文按照案件流程管理，从诉前、立案、审理、裁判提出优化思路，希冀助力解决争议。

　　（一）诉前规则：优先提起附带民事公益诉讼

　　强调认知协同作用价值，在“一事双责”存在侵权人的情形下，检察院应优先提起附带民事公益诉讼。

　　1.建立请示层报机制。基层检察院在线索处理阶段，审查提起行政公益诉讼时，若发现存在侵权人需追究民事责任的，应将相关情况层报上级检察院决定。上级检察院经审查发现环境尚未修复的，应优先提起附带民事公益诉讼。建议全国人大常委会适时修正《行政诉讼法》第六十一条，增加提起行政附带民事公益诉讼款项规定。

　　2.完善诉前公告程序。市检察院按照行政、民事公益诉讼要求，均应履行诉前及公告程序，保障其他组织公益诉权。时间上，应当先进行检察建议诉前程序，若二个月程序期间没有收到行政机关回复，其亦未履行职责，再进行为期三十日的公告程序，法律规定的机关和有关组织回复期以十五日为限。

　　3.适用范围类型化。范围不局限于“登记、征用、许可、征收”，扩大适用范围至环境公益领域下的污染环境、破坏生态案件，检察院及其他适格主体可以提起附带民事公益诉讼。

　　4.完善审查协调机制。发挥与行政机关协调作用价值，检察院发出检察建议后，审查行政机关履职情况时，应审查其所遇到客观履职障碍等，及时采取“二合一”诉讼，避免出现不必要冲突。

　　（二）立案规则：施行统一标准化程序管理

　　应当将工具、战略和目标进行组合，明确“二合一”诉讼程序标准，进一步强化立案阶段的管理。

　　1.附带诉讼提起规则。提起主体不限定于检察院，符合起诉条件的其他组织亦可提起。当前实行立案登记制，经公告程序而提起的民事公益诉讼宜与行政案件同时立案，具有效率性。若基层法院已受理行政公益诉讼案件，符合起诉条件的其他组织在该案开庭审理前向中院提起关联民事公益诉讼案件，中院可将该行政案件提级管辖，与该关联案件一并审理，发挥“二合一”诉讼价值优势。

　　2.统一立案编号案由。公益诉讼领域下的一并审理是有限的合并统一，其中的民事争议应另行编立民事一审案件，代字：民初。同时按照民事案件在同一年度的收案顺位数自然编排案号。应规范行政案件案由，以行政案件案由构成要素和确定方法，在后增设“行政附带民事公益诉讼”。

　　3.完善案件管辖制度。地域管辖上，应由被诉行政机关所在地法院管辖。级别管辖上，应由市检察院向中院提起附带民事公益诉讼，由中院管辖。理由：一是目前最高院、最高检公布的典型案例由中院管辖，具有类案参考价值；二是最高院“五五改革纲要”明确提出优化四级法院职能定位，本意将关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理，由中院管辖有助于推动级别管辖制度完善；三是与检察院做法协调统一，其向中院提起诉讼，不宜将案件移至基层法院管辖。

　　4.法院履行提醒程序。法院受理行政公益诉讼案件后，若发现诉求尚无法满足修复环境及存在侵权人的，可以提醒检察院本案宜一并解决民事争议，由其履行公告程序，及时追究侵权人民事责任。

　　（三）审理规则：兼顾行政与民事诉讼程序原则

　　在同一组织同一程序同一时间审理行政附带民事公益诉讼案件，既要适用行政诉讼规则，也要依据民事公益诉讼规定解决民事争议。

　　1.优化审判组织审理。实行“随机为主、指定为辅”分案模式，将行政附带民事公益诉讼案件作为指定案件，依法由专门审判机构同一合议庭审理，合议庭应由法官三人和人民陪审员四人组成。建议两案承办法官同一，可从各自擅长行民诉讼领域选择法官组成合议庭，提升审判专业化。

　　2.统一列明诉讼主体。由于单独立案，应当按照两类公益诉讼分别列明诉讼主体。行政案件，列检察院为公益诉讼起诉人，列被诉行政机关为被告，列民事侵权主体为第三人；民事案件，列检察院为公益诉讼起诉人或者列符合起诉条件的其他组织为原告，列侵权人为被告，列行政机关为支持起诉人，若其他组织起诉的，检察院则由公益诉讼人变为支持起诉人列明。二审上诉的，按上诉人、被上诉人括号原审地位列明。

　　3.优化举证与审查机制。由于行政公益诉讼与民事公益诉讼的举证期限及规则有异，实务中应分别发举证通知书确定：被诉行政机关的答辩期即为举证期间，其他主体的举证期限应当不少于30日。同时，构建行政公益诉讼的客观诉讼机制，法院可以依职权主动调查。应充分利用两类公益诉讼的证据材料衔接优点，积极推进举证责任改革，提升查明事实专业性及效率。要突出不同审查重点，着重审查检察建议后行政机关是否及时进行立案调查、作出处罚等程序，是否存在无法履职的不可归责障碍等；要按民事侵权责任构成要件，实施举证责任倒置，采取证据优势原则，进行事实审查。要突出民事争议与行政行为的关联性，充分发挥事实查明的巨大优势，在各自判决中体现彼此主要事实的审理认定。

　　4.保障同一庭审程序。在同一庭审中审理案件，顺序总原则是先行政后民事。可以一并宣读行政附带民事公益诉讼起诉书，答辩状等。在法庭调查阶段，应以行政庭审为主线，同时对民事侵权关系进行调查。进行举证质证时，应当同时适用行政与民事诉讼法。在辩论阶段，宜区分两个诉讼，分别发表意见。在适用法律及程序部分时，主要是行政公益诉讼的主体陈述，在是否愿意调解方面，宜由民事诉讼主体陈述。

　　（四）裁判规则：协调行民诉讼裁判精准化

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。强化行民诉讼程序衔接，确定裁判规则，构建精准化裁判模式。

　　1.满足同时裁判原则。行政附带民事公益诉讼案件应当按行民分别裁判。在时间上，要求合议庭要同时合议，同时裁判，方能体现诉讼模式的优越性。在文书上，基于行政案件与民事案件均有案号，应当区分行政与民事公益诉讼，分别制作裁判文书，不宜仅出具一份行政裁判文书。

　　2.增加调解程序适用。行政附带民事公益诉讼案件的审理，法院可以组织当事人进行调解。对民事公益诉讼部分组织调解，要将调解协议公示，加强监督，促进当事人更好履行。

　　3.围绕诉求确定判决。诉讼请求是诉讼的目的所在和实现途径，法院审理主要是围绕着诉讼请求展开。行政部分的诉求一般是请求确认该行为违法、判令履行法定职责，民事部分的诉求主要是停止侵害、环境修复、赔偿损失等。在对行政附带民事公益诉讼案件认定责任时，应践行绿色原则及司法理念，避免二者责任的消除融合，而宜采取“责任并科原则”，按照各自诉求进行责任认定。

　　4.规范案件上诉规则。当事人对行政附带民事公益诉讼案件审判结果不服，可分别提起上诉。由于裁判文书按行民分别作出，属于两份不同的判决，没有上诉的部分，应当认为已发生效力。同时，检察院上诉的，上级检察院可以派员参加，但不作为新的当事人，确保诉讼主体恒定。

　　结 语

　　深化思想认识是制度改革创新的催化剂。环境公益领域存在行政争议与民事争议交叉形态，行政公益诉讼与民事公益诉讼具有分别作用场域，仅靠行政公益诉讼无法彻底解决环境公益保护问题。环境行政附带民事公益诉讼能够增强行政机关与司法机关协同作用，兼具诉讼公平与效率价值，是兼而有之的合并统一，能充分发挥两类公益诉讼所有优势，丰富创新公益诉讼体系。构建行政附带民事公益诉讼规则，具有法理价值与实务价值基础，符合中央提出的完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度根本要求，是契合最高院“五五改革纲要”提出完善环境资源审判规则主题的应有之意。本文以认识与实务困惑为导向，以价值牵引为手段，提出实效性诉讼规则建构，回应执法办案需要，以此抛砖引玉，推动公益诉讼体系深入发展。