浅谈公益诉讼检察大案办理思路

　　——以“万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案”为例

　　万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，此案的办理充分体现了检察公益诉讼制度这一最具中国特色的司法制度独特的监督、督促、协同和兜底的作用和价值。立足本案，笔者梳理相关经验做法，对办理跨区划重大生态环境受损公益诉讼案件进行有益的探索。

　　一、探索以事立案，解决公益受损责任主体众多、情况复杂等导致的立案难问题。专案组在对万峰湖水域环境污染的情况进行初步摸排后，认为万峰湖生态环境跨省（区）环境污染情况客观存在，但万峰湖涉及三省（区）五县市，地域广，相关责任主体涉及水务、环保、农业农村等多个行政部门，相关工矿企业、单位、个人多个民事主体，若按传统的“以人立案”模式，一时难以确定侵权人或负有监督管理职责的行政机关，还需要大量时间进行调查核实，国家利益和社会公共利益不能得到及时有效的保护。为此，专案组探索“以事立案”模式，将国家利益和社会公共利益摆在首位，提出对万峰湖流域跨省（区）生态环境受损问题立案调查。以事立案针对的是公众所感知的国家利益和社会公共利益受损问题，有利于争取各方面的支持和配合，避免人为的干扰，减少办案阻力；有利于检察机关依法及时有效行使调查核实权，及时有效推进案件办理。

　　二、运用一体化办案机制，破解办案力量、能力不足等现实问题。最高检运用一体化办案模式，整合优势资源，发挥整体效能，集中四级检察机关办案力量打好万峰湖污染防治攻坚战。最高检专案组对专案统一指挥和调度，统一案件线索管理与研判，统一调配办案力量，统一把关各具体案件的关键环节。地方各办案分组积极开展线索摸排，协同推进案件办理，及时进行立案审查、调查取证、磋商、制发检察建议等具体案件办理工作。探索自办与交办相结合的“1＋N”专案办理模式，指定和交办地方检察机关立案45件，有力地推动了问题的解决。通过一体化办案，四级检察机关协同发力，打破跨省级行政区划壁垒，推动三地行政机关加强协作，形成了三省（区）共治的格局。

　　三、运用公开听证等办案方式，对案件办理质效进行客观评价，提升办案说服力，促进诉前程序司法化。检察机关是否完成办案任务，万峰湖流域的污染问题有没有得到根本性的治理，沿岸的群众是否满意等，都是检察机关能否顺利结案的“必答题”。最高检决定通过公开听证的方式，积极调动社会公众参与，充分听取各方意见，请“考官”出场，对专案的办理成效进行客观评价，结案与否，让人民群众说了算。2020年12月22日至25日，专案组赴贵州省黔西南州召开公开听证会。听证会由专案组组长最高检副检察长张雪樵主持，最高检第八检察厅厅长胡卫列及广西、贵州、云南三省（区）院分管公益诉讼的副检察长参加听证。同时，邀请与本案无利害关系的社会人士7名作为听证员，其中，全国人大代表3名、相关专家学者4名；邀请生态环境部珠江局、水利部珠江委、水利部水库移民司、农业农村部渔业渔政局4名代表列席；邀请百色市、曲靖市、黔西南州三地政府3名市（州）领导代表地方行政机关参加，邀请万峰湖沿岸五县政府领导和沿岸群众代表旁听，参与人员具有一定代表性。听证的主题围绕两个方面，一是办理专案、推进整治非法网箱养殖污染等办案工作成效；二是为巩固办案成效，探讨开展渔业生态养殖的可行性，以及通过统一管理等方式实现依法规范生态养殖。与会听证员一致认为四级检察机关协同配合开展公益诉讼，履职有力，专案办案目的已经实现；建议沿岸三地政府在生态优先、科学养殖前提之下探索生态养殖，助力沿湖居民增收致富。

　　四、借助专家和科技等“外脑”外力，请专家对办案中遇到的专业问题进行咨询评价，运用无人机、快速检测设备等调取、判断证据，提升案件质效。专案办理过程中，一是充分运用行政部门、高校及研究机构专业人员力量参与监督、参与论证，对公益诉讼中的专业问题进行咨询，借助“外脑”和“智库”让公益诉讼提质增效。二是积极运用科技手段辅助发现线索和调查取证，根据万峰湖现场勘验及证据保全工作具有调查领域范围广、技术取证难度大、时间节点要求紧等特点，三级院抽调了10名技术人员组建技术办案团队，累计出动无人机航拍26架次，对网箱养殖、水面浮房、坡陇金矿、码头污水直排等现场进行拍摄固定、绘制现场图；携水质快检设备到湖面选点取样分析，利用快速检测手段对污染情况进行先期预判，再通过专业检测机构复检，及时固定相关证据，破解环境公益诉讼专业技术难题；对案件调查、督促整改、整改效果评定等方面实时检测跟踪，根据检测数据及专家意见，进一步明确案件办理方向和整改措施。

　　五、践行“办案+培训+研究”新型培训模式，提升办案人员的业务素养，从而实现以案代训，以训促研，然后再反促办案的良性循环。办案是最好的培训，在万峰湖专案办理中，专案组以案代训，强化“办案+培训+研究”模式的实践，探索了公益诉讼检察办案人才库的构建、管理与运用，以具体案件办理为抓手，提升办案人员的业务素养，培养基层院公益诉讼检察业务人才。一是在案件办理方面，最高检统一组织指挥的四级检察机关成立一体化办案模式的专案组、调用基层院办案骨干到最高检直接参与专案办理，以案代训。一方面，让最高检、省级院人员深入基层办案一线，在实际办案中检验和锤炼专业素能，主动适应公益诉讼办案需求，解决上级检察院办案人员理论知识丰富但实践经验不足的问题；另一方面，从广西、贵州、云南三地基层检察院调用办案骨干直接参加最高检专案组，并建立了一对一的导师制度，被调用的基层业务骨干不仅在办案实务方面积累了经验，在理论造诣方面也得到了提升。二是在办案培训方面，案件办理期间，胡卫列及最高检专案组检察官赴贵州省黔西南州教育培训基地，通过召开办案现场会议的方式，针对学员提出万峰湖生态环境治理中存在的跨省级行政区划、治理不同步、执法标准不统一等问题进行现场解答，并对专案的办理提出了具体指导意见。三是在理论研究方面，专案组组建了“西南论检”课题研究小组，结合办案实践，进一步提升理论研究水平。

　　六、立足直接公益保护，放眼问题根本解决，检察公益诉讼制度在国家治理体系中彰显了独特的价值和优势。在三地检察机关与行政机关的协同努力下，2020年9月，彻底解决了万峰湖湖面非法网箱养殖、水面移动设施导致的污染问题，常态化解决湖面垃圾污染问题，全面打击非法捕鱼等影响万峰湖生态环境的违法行为，解决了多年没有解决的历史遗留问题。直接的办案效果已经实现，但专案组仍未止步。最高检以案件办理为切入点，积极推动湖区检察机关建立万峰湖流域跨区域公益诉讼检察协作机制，着力构建全流域协同保护万峰湖生态环境的滇黔桂检察共同体，形成同频共振、多方协同的万峰湖综合治理格局，完善常态化公益诉讼检察跨区域协作。2020年10月27日，广西百色市院、贵州黔西南州院、云南曲靖市院共同签署了《关于万峰湖流域生态环境和资源保护协作机制（试行）》，建立万峰湖流域五县（市）区域协作治理机制。2020年10月19日至20日，三省水利厅相关部门人员共30余人联合对万峰湖进行了巡湖巡查。2020年9月16至18日，广西百色市、贵州黔西南州、云南曲靖市人大常委会在广西隆林召开会议，共同签署了《百色市、黔西南州、曲靖市人大常委会跨区域协同立法合作协议》。除直接办理效果外，争取双赢多赢共赢，也是专案更为重要的办案目标。2020年12月24日，专案组在贵州省兴义市举行“万峰湖专案”检察听证，组织与会各方探讨沿湖生态养殖新思路。

　　如今，万峰湖专案已经结案，但是最高检和三地检察机关对万峰湖保护的关注不会结束，对沿岸百姓生产生活的关注不会结束，将继续督促推动解决影响万峰湖流域生态环境保护的根本性、长期性问题。

　　（作者单位：最高人民检察院、云南省会泽县人民检察院）