来源：正义网

　　本期主题:行政争议实质性化解与诉源治理

　　为深入学习贯彻党的十九届五中全会和习近平总书记重要讲话精神,推动法治国家、法治政府、法治社会建设,近日,最高人民检察院第七检察厅(行政检察厅)、北京市检察官协会行政诉讼监督专业分会、中华全国律师协会宪法和行政法专业委员会共同主办“行政争议实质性化解与诉源治理”研讨会。本期“圆桌共话”特摘编研讨会上部分检察机关代表和律师代表的精彩发言,供大家交流探讨。

　　化解工作应坚守法治规则和法治底线

　　北京市检察院第一分院王婧

　　面对新时代人民群众对行政法治的新需求,检察机关发挥司法能动作用,跳出就案办案、机械司法的窠臼,推动行政争议实质性化解,是解决行政诉讼程序空转的现实要求,符合行政诉讼法“解决行政争议”的立法目的,亦有助于实现法律效果和社会效果、形式正义与实质正义的统一。

　　检察机关在以实质性化解行政争议为目标导向的同时,应坚守法治规则和法治底线。对于化解范围,一是重点审查程序上未进入实体审理的案件。大量行政诉讼案件因不符合起诉条件未进入实体审理,为检察机关实质性化解行政争议提供了广阔的施展空间。二是深度挖掘行政争议未得到实质处理的案件。因司法审查范围的限制,部分案件即便进入实体审理,也无法解决诉讼背后的实质性纠纷,甚至有的当事人在胜诉后仍向检察机关申请监督。对此,可溯源诉讼背后的实质争议,协调解决合法合理诉求以实现行政争议实质性化解。三是审慎介入诉前和诉中的争议化解。行政诉讼监督属于事后监督,检察机关提前介入纠纷调解,可能削弱行政诉讼监督的程序价值,影响到诉讼监督的公信力。同时,过于强调检察机关主动出击化解“潜在之诉”而忽视法律监督职能定位,容易超过能动司法的界限。建议在精准监督的基础上,平衡案件数量和司法资源,强化办案质效,有限度地延伸和拓展化解范围。

　　实质性化解行政争议应符合一定的条件。一是当事人诉求合法合理。不能无限制满足当事人不合法不合理的诉求,变相鼓励“多闹多得”的不良风气。二是不因争议化解放弃监督制约。正确把握监督和支持的关系,充分发挥行政检察“一手托两家”的职能作用。在双赢多赢共赢引领下,强调检法政三家在服务大局中的共同目标,构建联动协调机制。同时,强化监督和制约,通过检察建议、诉讼监督通报等方式促进依法行政,推动源头治理。三是化解方式方法符合法律规定。调解促和以查明事实为前提,遵循自愿原则,不得损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法利益,避免对行政权的不当处分。

　　枫桥经验为化解行政争议提供新思路

　　北京市检察院第四分院袁梦银

　　近年来,我国行政诉讼案件逐年上升,而且一个案件通过一审、二审甚至是再审程序都不一定能达到“案结事了”。枫桥经验的借鉴与适用对解决程序空转、实现案结事了政和,给我们提供了新的思路与启迪。

　　枫桥经验对化解行政争议的具体运用主要有四点:一是基层矛盾基层化解。通过梳理裁判文书,涉及房屋征收拆迁腾退、公有住宅租赁管理、村务公开监督、宅基地使用权、养殖场腾退、农村经济合作社、农村土地管理等案件频现,与群众切身利益关系密切。行政检察监督应走进基层、走进群众,设身处地了解百姓的真正诉求和受损权益,加强“穿透式”监督,通过监督法院审判活动达到“一手托两家”的效果。二是充分发挥基层行政检察作用。基层检察院因其地理位置优势和受当地主流文化潜在影响,具有调查取证便利、检察工作开展及时以及了解当地风土习俗、人文习惯等优势。上级检察机关要注重统筹基层检察力量,采取交办、调用基层检察人员协同办案机制,充分发挥基层检察院的枢纽作用。三是充分利用基层社会组织。利用基层社会网格化、熟人化的特点,在心理疏导的过程中适当引入当地人民调解员或是有品德威望的人参与,往往能起到事半功倍的效果。除了检调衔接外,还可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、专家学者、当地有一定社会影响力的人参与行政案件公开听证,通过多方力量,吸纳民间智慧,将难啃的“硬骨头”拿下。四是积极推进“十进百家、千人普法”活动。以北京市检察机关开展的“十进百家、千人普法”活动为例,以普法活动为契机。走进群众就是对枫桥经验的一种较好运用。

　　检察机关合理运用枫桥经验,依靠群众、走进群众,综合运用多方力量促进行政争议实质性化解,以达到在办案中监督、在监督中办案、精准监督的效果,为维护公平正义、建设法治中国贡献检察力量。

　　从更高站位更严要求履行好监督职能

　　北京天驰君泰律师事务所陈猛

　　我国的机构设置是“一府两院一委”的科学架构,检察机关作为国家的法律监督机关具备通过行使检察权,实现维护国家安全、社会秩序稳定,维护国家利益、社会公共利益、个人以及各组织的合法权益为目标的充足理论依据。

　　实践中,行政诉讼程序空转、案结事不了的情况久为行政相对人所诟病,从一些行政相对人对司法审判活动的体验中可见一斑。随着人们对美好生活的期待值越来越高,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义已成为法律共同体不懈努力的目标,这就要求行政检察监督精准发力,实质性化解行政争议,从更高站位、更严要求履行好行政检察监督职能。

　　首先,行政争议实质性化解与诉源治理工作,涉及检察机关监督格局、监督职能、监督范围、监督方式等各个方面,这对检察官需要具备的专业知识及专业技能提出了更高、更严的标准和要求,加强检察官的知识储备、提升检察官专业技能更为迫切。

　　其次,行政检察监督是监督和督促行政机关依法、合规履行法定职责,而非干涉或代行政机关履职。

　　第三,由于现实生活中部分行政机关存在“工作不作为”,以视而不见、消极被动应诉的方式延期履职,将人民法院的裁定书、判决书作为背书等情况屡见不鲜,导致行政相对人参与社会活动的经济成本、人员成本大大增加,行政相对人办事困难重重,严重影响其生活安全感和幸福感,有违我党为民服务的基本宗旨,对此,检察机关需大力发挥监督职能,让行政机关从被动理政逐步转变为主动履职、为民解忧、为民服务,共建美好、和谐的政民关系。

　　依托“矛调中心”推进诉源治理

　　浙江省检察院俞炜

　　社会矛盾纠纷调处化解中心(以下简称“矛调中心”)是浙江省“最多跑一次”改革在社会治理领域的重要实践,是“重要窗口”建设中的一个标志性工程。“矛调中心”将解决矛盾所涉各类资源集中到一个地方,“一个窗口”无差别受理群众的各类信访诉求,多部门联合接访、联合调处、联合督办,形成矛盾收集、按需调处、诉讼服务的全链条机制。目前,浙江省91个基层检察院信访受理、接待窗口已经全部入驻“矛调中心”。

　　浙江省检察机关依托“矛调中心”开展行政争议实质性化解工作,除遵守合法、公正、调解自愿等基本原则外,特别强调以下原则:一是监督与支持并重原则。在履行检察监督职责中促进和支持法院依法审判、行政机关依法行政,拒绝申诉人的不合理诉求;二是介入必要性原则。探索通过“矛调中心”介入行政复议、行政诉讼诉前引调案件的争议化解,同时对于行政机关、法院依法作出决定或者加强释法说理也能化解的,原则上不再介入,避免滥竽充数、“搭便车”;三是便民原则。简化办理流程,主动提供高质量检察服务,全面排查可能出现的后续问题,推动行政争议源头防控;四是效益原则。充分利用“矛调中心”资源集中、手段多元等优势,对与本案行政争议密切相关的其他纠纷一并处理,实现矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决。

　　浙江省检察机关行政检察部门依托“矛调中心”主要从三方面开展行政争议化解工作:一是维权与维稳相统一,服务保障中心大局。紧扣工伤认定,维护农民工等弱势群体的合法权益;聚焦征地拆迁,实现当事人正当诉求;助力复工复产,推动民营经济健康发展。二是践行司法为民,打造矛盾纠纷“终点站”。加强部门协调联动,助力矛盾纠纷一次性解决;一并调处民事行政纠纷,推动争议源头化解;用足用好司法救助,主动为当事人解忧纾困。三是延伸监督职能,积极参与社会治理。针对特定领域、特定行业的行政执法突出问题提出建议,协助行政机关健全行政管理机制;对于未采取有效措施制止滥诉行为的,督促人民法院规范行政诉讼行为;引入司法确认,赋予调解协议强制执行力,发挥司法定分止争作用。

　　建立路线图机制形成多元化解体系

　　福建省检察院王斌

　　为消解“诉讼程序空转”问题,实质性化解行政争议,检察机关应当探索科学的路径,根据案件的不同情况灵活选取不同的方法、措施分类处理。福建省检察机关探索建立“行政争议实质性化解工作路线图机制”,形成行政争议多元化解体系,努力实现纠正违法、救济权利、定分止争。

　　两种工具:一是调查核实。不少行政争议案件因陷入“诉讼程序空转”,实体问题没进入审查。检察机关仅仅审查原审卷宗很难认定相关事实,只有主动进行调查核实,才能为精准化解创造条件。二是公开听证。针对一些存在较大争议或有较大社会影响的案件引入公开听证,不仅可以弥补没有经过诉讼实体审查的“先天不足”,同时,还可以通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员等担任听证员,在专业判断与社会判断之间寻求共识。

　　四条路径:一是以监督促和解。通过抗诉促使法院改变错误裁判,才能更好地为当事人达成和解提供法律和事实依据。二是民事争议一并解决。不少行政争议的背后往往牵扯着民事争议问题。检察机关应该发挥大部分设区市以下检察院民事行政合设的优势,对符合条件的一并化解。三是多元衔接化解。要善于运用当地政府主导的多元化解机制,将各类争议解决机制进行有效整合。四是依靠党委政府支持化解。对于群众反映强烈、化解阻力大的案件,可以主动向地方党委政府报告,争取由其牵头充分整合行政和司法资源,集中力量破解难题。

　　三项配套:一是建立检察调处会机制。一个行政争议问题,往往需要多个行政机关协调配合共同履职才能解决,但他们不都是适格的诉讼主体。这时,由检察机关居间调处,召集相关职能部门共同研究解决方案和措施,可实现双赢多赢共赢的效果。二是建立司法救助机制。将行政争议化解列入司法救助范畴。对确实无法实现当事人正当诉求的,检察院可以给予当事人必要的司法救助。三是建立案件终结机制。坚持把依法化解贯穿始终,做到五个坚持,即坚持司法为民,不轻言放弃;坚持厘清是非,不和稀泥;坚持依法依规,不作无原则迁就退让;坚持司法效率,不久调不结;坚持法治底线,避免造成不良后果和影响。

　　多措并举加强市域行政争议源头治理

　　河南省新乡市检察院张世光

　　当前,从行政检察办案实践来看,行政机关依法行政存在以下主要问题:个别行政人员依法行政能力有待提高;个别区域行政机关法治意识薄弱;行政拘留争议案件易忽视回应当事人利益诉求;行政复议未发挥应有的化解矛盾作用;行政争议综合治理成效亟待提高;部分行政机关未能采取有效措施化解争议;部分行政机关负责人应诉工作不到位。针对上述问题,可以从以下几个方面入手,加强市域行政争议源头治理。

　　一是以法治政府建设为牵引全面深入推进依法行政。完善党委政府领导带头学法制度,提高法治思维层次和依法行政能力;建立健全事前法制审查制度和处理结果反向审视制度,提高依法行政质量;建立行政诉讼案件败诉问责惩戒制度,以责任倒查促进依法行政。

　　二是分区域有重点地组织开展行政争议专项化解活动。建立定期分析研判制度,细化行政争议化解有效措施,完善应急预案;在党委政法委统一领导下开展年度行政争议专项化解活动,为民解忧解困;开展不规范行政行为专项整治活动,切实保障行政执法公平公正、阳光运行。

　　三是在法治轨道上统筹解决涉信访因素的行政争议。坚持法治思维和法治方式,坚守法不能向不法让步底线,注重解决案涉群众最急最忧最盼的问题。

　　四是以行政复议体制改革为契机完善行政纠错机制。加强上级行政机关对下级行政机关的监督,把违法行政行为逼到墙角、触到痛点、督到实处,有效弥补和恢复被侵害的合法权益。

　　五是积极构建矛盾纠纷多元化解机制,推动诉源治理。坚持和发展新时代枫桥经验,把办案与加强和创新基层社会治理结合起来,积极推动行政争议系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

　　六是坚持法治思维和法治方式,有效维护群众权益。坚持法律基本原则,注意避免和解决行政诉讼程序空转问题,运用好政治智慧和法律智慧,创新化解方式方法,切实让群众有获得感。

　　七是健全并严格落实行政机关负责人出庭应诉制度。认真落实《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,强化行政应诉工作监督管理,把“告官见官”落到实处。