中国政法大学校长、教授 马怀德

　　备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。《法规规章备案审查条例》的出台，是完善备案审查制度的重要举措。推动条例的贯彻实施，要进一步深化对新时代备案审查工作重要意义的认识。

　　一、从贯彻落实“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题”的重要论述精神出发，理解和认识备案审查工作

　　维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。备案审查制度是维护国家法治统一的重要制度安排，可以从三个方面来理解。首先，在单一制国家里，没有法治的统一，就没有国家的统一、社会的安定。我们党是执政党，党对国家的领导一个重要方面就是通过法定程序将党和人民的意志上升为法律，从而在法治上保障党和国家的集中统一领导。备案审查制度作为立法监督形式，可以防止法出多门、政出多门，保证国家法律体系的统一，促进国家法治统一，为政治统一打好基础、提供保障。第二，在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。备案审查坚持讲政治与讲法治的统一，通过审查及时发现和纠正立法中与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的问题，纠正偏差与误差，确保法律制度贯彻实施党中央决策部署不走样、不偏离。第三，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。制定机关依照法定职权制定法规规章，是实施宪法法律的重要方式。备案审查通过监督纠错传导压力落实责任，确保法规规章不踩“红线”不越“底线”，力促宪法法律正确有效实施，以法治方式保证党的路线方针政策的贯彻实施。因此，备案审查既是一项政治性很强的法治工作，也是法治性很强的政治工作，要从保障党中央政令畅通、令行禁止的高度来认识备案审查工作。此次修改条例，加强了党对备案审查工作的领导，将党中央、国务院关于备案审查工作的决策部署转化为法规制度，特别是明确将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为审查事项，将更好发挥备案审查维护法治统一“压舱石”作用。

　　二、从全面依法治国系统工程的整体出发，理解和认识备案审查工作

　　全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协调性。在这个复杂的系统工程中，备案审查的地位和作用越来越重要。第一，全面贯彻实施宪法，是社会主义国家建设首要任务和基础性工程。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。备案审查制度源自于对法律法规规章的改变和撤销权，是宪法中明确的制度安排。党中央也是从宪法实施和监督的高度来谋划和布局备案审查工作。有关推进合宪性审查工作的文件中明确要求“在备案审查中推进合宪性审查工作”，强调要“发挥备案审查工作的先行探索作用。”可以说，备案审查制度本身就是一项宪法性制度，开展备案审查就是宪法实施的具体举措，是合宪性审查工作的基石。第二，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。全面依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。在中国特色社会主义法治体系中，完备的法律规范体系至关重要，是法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系的支撑和动力。当前我国的法律规范体系仍然存在着不协调、不适应、不好用的问题，还需要进一步健全完善。以备案审查来推动和促进法律规范体系和谐统一、系统集成、协同高效，实现左右衔接、上下贯通，是加快形成完备的法律规范体系的必由之路。因此，在坚持和完善中国特色社会主义法治体系的进程中，备案审查被赋予重要的职责使命。第三，建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程。备案审查通过推动健全完善依法行政的制度体系，不但能从“源头”上规范行政权力，让政府把该管的管好管到位、该放的放足放到位，还能发现行政管理、社会治理方面存在的深层次问题，促进政府依法全面履行职能、加快政府职能转变，为完成法治政府建设率先突破的目标任务提供强大动力。因此，备案审查是全面依法治国的基础性工程，要从全面依法治国的全局来认识备案审查工作。此次修改条例，扩大监督范围、明确审查方式、充实审查事项、健全审查程序、完善纠错方式，有力加强法规规章备案审查工作，对于提高备案审查质量和效率具有十分重要的意义，将更好发挥备案审查全面依法治国“助推器”作用。

　　三、从保障人民群众合法权益出发，理解和认识备案审查工作

　　推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。人民性是习近平法治思想的鲜明特征，也是中国特色社会主义法治的本质属性，坚持以人民为中心是全面依法治国的根本要求。备案审查是保障人民群众合法权益的重要制度安排。首先，以落实“有件必备、有备必审、有错必纠”为核心要义开展主动审查，确保法规规章始终遵循宪法法律规定原则精神，杜绝地方和部门立法“截留”法律红利，这就是从根本上保障人民当家做主，维护人民利益。其次，以回应人民诉求为着力点开展被动审查，聚焦发力公民提出的备案审查建议，发现和纠正法规规章中存在的违反上位法问题，从制度层面推动解决人民群众反映强烈的热点难点问题，从而保障人民群众切身利益。根据条例规定，公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及有关行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院提出书面审查建议。近年来，公民通过提起审查建议推动法规规章修改的情形越来越多了，人民群众与备案审查的联系越来越紧密了。随着全面依法治国的纵深推进，人民群众法治意识和法治能力的不断提高，备案审查将会成为越来越多人民群众维护合法权益的重要选择，维护人民群众的合法权益也将成为备案审查的重要“标签”。因此，要从保障人民群众合法权益的高度来认识备案审查工作。此次修改条例，明确提出“坚持以人民为中心”的工作要求，从立法目的、实际情况等因素切入强化规章规定适当性的审查，要求国务院备案审查工作机构充分听取各方意见、注重发挥备案审查专家委员会作用，将更好发挥备案审查人民群众合法权益“捍卫者”作用。

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　　全文 | 《法规规章备案审查条例》

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