社会治理的“最小单元”“末端细胞”的村(社区)治理状况，直观体现了社会治理的成效，直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。

　　近年来，包头市坚持以人民为中心的发展思想，围绕人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理目标要求，深入贯彻落实中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，全力服务保障全市美丽乡村(社区)建设，努力提高基层治理效能。市公安局创新发展新时代“枫桥经验”，全面推进农村“一村一辅警”和城市“一社区两警”警务机制改革，进一步延伸了“警务触角”，夯实了“打防管控”根基，拉近了服务群众的距离。2020年上半年全市驻村(社区)辅警共调解纠纷1064起，组织法规政策宣传活动900余场次，协助破获各类案件549起，将重大风险隐患化解在萌芽，在提升社会治理现代化水平和基层治理能力方面进行了有益的探索。

　　为此，市委政法委相关同志就辅警驻村(社区)情况开展了认真的调查研究，调研组遵循“客观、真实、深入”的原则，通过召开座谈会、发放调查问卷和现场实地查看等多种方式进行。先后抽样选取了东河区、昆都仑区、九原区、石拐区、固阳县和达茂旗的5个乡镇、1个苏木、6个街道办事处和6个基层派出所、10个村(社区)委员会进行了走访调研，在仔细听取近百位干部群众以及相关工作人员对辅警驻村(社区)工作的意见和建议基础上，发放问卷进行调查并梳理分析，最后整理形成此次调研报告。

　　一、全市辅警驻村(社区)开展工作情况

　　目前，全市建设农村警务室229个、社区警务室135个，10个旗县区(包括稀土高新区)共派驻村(社区)辅警522名，已全部驻村(社区)开展工作，辅警工资全部纳入地方财政预算，8个旗县区为辅警缴纳了“五险”，2个旗区为辅警缴纳了养老和医疗保险;5个旗县区辅警月薪达到3000元，其余5个旗县区均为2500元左右，一半以上旗县区制定了年度考核评优奖励等激励机制。各旗县区公安机关不断创新优化警务工作机制，将“一村一辅警”“一社区两警”机制做为派出所警务机制改革的重要内容，作为创新发展新时代“枫桥经验”的重要载体，多措并举、因地制宜推进基层治理现代化。

　　(一)持续推动警力下沉。通过推行“一村一辅警”和“一社区两警”警务改革，优化警务运行模式，推进警力下沉，最终实现派出所警力占分局总警力60%，驻村(社区)民辅警占派出所警力的40%的目标。

　　(二)转变驻村(社区)辅警职能。推动辅警进村(社区)支部、村(社区)委员会，向村(社区)委员会报告工作。让驻村(社区)辅警当好治安防范的组织员、矛盾纠纷的调解员、情况信息的采集员、法律政策的宣传员，做好宗教管理、人口管理、场所管理、信息采集、情报收集、先期处警、纠纷调处、治安防范、便民服务、普法宣传“十项工作”，最大限度发挥辅警职能作用。

　　(三)建立联勤工作机制。各派出所根据实有人口分布情况和警力现状，农村实行“一村一辅警”或“二村一辅警”、城镇实行“一社区两辅警”或“一社区多辅警”警务运行模式。驻村(社区)辅警通过入户走访了解社情民意，实行邻村(社区)辅警联勤联动机制，开展打防管控工作。形成了平时开展日常基础性工作，紧急情况相邻村(社区)辅警联动协作、共同处置的勤务模式。

　　(四)建立综合治理机制。将“一村一辅警”“一社区两警”工作纳入社会综合治理范畴，建立派出所与苏木、乡镇(街道)党委(党工委)，驻村(社区)辅警与治保会、网格员、治安积极分子联动的工作格局，组织发动群众实行邻里守望相助、街坊群防群治。

　　(五)建立矛盾化解机制。派出所与苏木、乡镇(街道)司法所、驻村(社区)辅警与司法所法务室建立联动工作格局，同步推进普法宣传、矛盾调处，推动新时代“枫桥经验”落地见效，实现对基层矛盾的调处由“事后处置”到“事前预防”。(见图1：)

　　宗教管理 人口管理 场所管理 信息采集 情报

　　收集 纠纷调处 先期处警 治安防范 便民服务 普法宣传 将采集的信息录入警务信息系统

　　图1：辅警工作职责

　　二、辅警驻村(社区)工作调查情况

　　(一)数据来源与样本特征

　　本次调查针对全市辅警驻村(社区)情况进行了调查，调查采用整体和抽样、线上和线下相结合的方法，对被调查者的基本信息和对驻地辅警工作的主观认知、工作评价等方面的变量进行描述性统计。调研组同志从2020年4月18日开始，对包头市下属的九个旗县区和稀土高新区进行了实地调研和问卷调查，其间共发放调查问卷3000份，回收3000份，回收率100%，剔除无效问卷后，有效问卷共计2886份，有效率达到96.2%(见表1)。

　　表1：样本基本信息统计表 特征 选项 小计 比例 样本分布(各旗县区) 昆都仑区 150 5.2% 青山区 273 9.46% 东河区 327 11.33% 九原区 120 4.16% 稀土高新区 119 4.12% 石拐区 258 8.94% 土默特右旗 584 20.24% 固阳县 649 22.49% 达尔罕茂明安联合旗 111 3.85% 白云鄂博矿区 295 10.22% 社区类型分布 城市社区 1936 67.08% 农村牧区 532 18.43% 城乡结合社区 418 14.48% 年龄分布 18岁及以下 14 0.49% 19—29岁 573 19.85% 30—60岁 2207 76.47% 60岁以上 92 3.19% 表1中，样本在各个旗县区分布主要集中在固阳县(22.5%)、土默特右旗(20.24%)、东河区(11.33%)和白云鄂博矿区(10.22%)，其他旗县区分布较为均匀。在社区分布类型上，主要以城市社区为主，样本占到67.08%，农村、牧区样本占到18.43%，城乡结合社区为14.48%。样本的年龄分布主要集中在30—60岁的青壮年群众，所占比例达到76.47%，19—29岁的青年群体比例达到19.85%，60岁以上老人和18岁以下的未成年人所占比例较少，共计3.68%。在职业分布中(未列表)，行政、事业单位人员最多，占总数58.94%，社区工作者次之，占15.59%，农牧民第三，占到6.38%。

　　(二)辅警驻村(社区)状况描述性研究结果

　　在辅警驻村(社区)认知方面，有76%的被调查者了解辅警驻村(社区)工作，表明政府对于辅警驻村(社区)的宣传、开展工作较为重视，同时辅警驻村(社区)工作也得到了群众的认可，而24%的人群对于辅警驻村(社区)并不了解，也说明辅警下驻村(社区)还不十分到位，深入自然村(小区)、楼栋不经常，与群众面对面交流沟通还不多。

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　　图2：辅警工作频率认知图

　　在图2中，在居住的村(社区)平时“能看到”辅警工作的比例占到70%，“不常见到”占25%，“看不到”辅警工作的比例为5%，“没太在意”的比例是8%。由此可见，辅警的驻村(社区)工作频率在居民中的认可度较高，但约有三成群众没有注意到辅警工作，且群众见警率不高，说明辅警深入村(社区)开展服务群众“零距离”方面仍有不小的差距。

　　图3：辅警工作满意度和工作能力统计

　　在图3-1中，对于辅警驻村(社区)工作表示满意的比例为55%，基本满意为25%，而不满意为2%。从中反映出，群众对于辅警驻村(社区)的工作总体是满意的，辅警的工作成效得到了充分肯定，说明辅警驻村(社区)切实履行了责任担当，为推进基层社会治理能力提升、预防犯罪和维护社会治安稳定作出了积极贡献。但依然有20%的群众不了解、不满意辅警驻村(社区)工作，有事情找村(社区)或直接打110找派出所反映情况，说明辅警驻村(社区)与治保队伍的联动、与网格员的互动、与群众的联防联控还不够紧密。

　　辅警的能力建设也是至关重要的一环，图3-2中从工作能力上看，53%的受访者认为辅警工作能力“强”，而26%的受访者认为辅警的工作能力“一般”，说明辅警驻村(社区)就如何更有效地开展打防管控、矛盾调处、群防群治的工作能力还需进一步提升。

　　图4：辅警待遇问题认知图

　　图4中反映了群众对辅警的待遇方面问题，38%的受访者认为“应当适当高”，23%的受访者认为辅警的待遇“一般”，39%的受访者认为辅警的待遇“很好”或“不了解”。自治区公安厅要求，辅警的薪资应当达到或超过本地区上一年度城镇居民人均可支配收入，目前全市驻村(社区)辅警达到或超过该标准的，仅占辅警总数的50%，表明一半的旗县区需考虑提高辅警薪酬待遇。

　　(三)辅警驻村(社区)状况案例分析研究结果

　　2019年8月10日，固阳县南关派出所驻协和义村委的辅警尹珉在村内开展信息收集和安全防范宣传时，有村民主动报告,有陌生可疑人员夜间在附近山坡上活动。同时，听村内老者讲，可疑人员活动的范围疑似有古墓。得知此消息后，尹珉迅速将情况向所辖派出所主要负责人报告。后经南关派出所缜密侦查、布控，将正使用专业工具挖掘盗洞的4名盗墓分子抓获，由于情况掌握及时、抓捕迅速，至犯罪分子被抓获之时，墓室仍未打通。全市范围类似案例很多，有的把迷路老人平安送回、有的帮群众找回丢失的羊群，疫情严峻时期众多辅警活跃在防控一线，把控村口路口小区门口，盘查人员、测温、消毒、劝返，讲政策、做宣传，为群众代购生活用品......为疫情防控做出了积极贡献。

　　此案例从一个侧面显示出驻村(社区)辅警对于治安信息的敏锐把握和及时行动，进一步说明驻村(社区)辅警是维护基层社会治安工作中不可或缺的警务力量。辅警驻村(社区)机制对于加强村(社区)治安防控体系建设，防范重大风险隐患织牢治安防控网络，夯实农村(社区)基层基础工作具有重要作用。正如副市长、公安局长卜连海所言，要通过辅警驻村(社区)、警力下沉改革，健全完善农村牧区警务工作机制，努力以“基础实”赢得“百姓安”构建基层公安队伍“打、防、管、控、服”新格局。

　　三、对辅警驻村(社区)工作的建议

　　(一)政治引领建强基层治理“保障线”。基层社会治理，干部队伍是关键，包括驻村(社区)辅警在内的社会治理队伍，要旗帜鲜明讲政治，要时时事事处处体现忠诚、干净、担当，这是做好工作的前提和首要政治条件，站稳人民立场，务必紧扣民心这个最大的政治。但由于苏木乡镇(街道)派出所所长不进苏木乡镇(街道)党委(党工委)的领导班子，驻村(社区)辅警也没有要求兼任村(社区)党组织和村民(居民)自治组织委员，而驻村(社区)辅警对派出所“打卡”负责，开展驻村(社区)工作存在与村(社区)委员会配合不够紧密的问题。村(社区)党组织与驻村社区辅警没有建立起管理与被管理、考核与被考核、监督与被监督关系，辅警虽然能向村(社区)两委报告工作，但工作不深不细不实，面对面“坐在一条板凳上”研究工作较少，心往一处想、劲往一处使还有差距。因此建议：一、健全完善村(社区)党组织——网格党总支——自然村(小区)党支部——村组(楼栋)党小组四级的组织构架，建强村(社区)党群服务站，指导群团和社会组织党建工作。二、驻村(社区)辅警全部兼任村(社区)两委委员，以村(社区)警务室、法务室为主阵地形成驻村(社区)辅警——巡防队——村(社区)委员会——平安志愿者队伍——村小组(楼栋长、单元长、党员中心户)五位一体群防群治新型社会治理模式。三、驻村(社区)辅警要树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，强化政治责任、政治担当，在实践中培养斗争精神，增强斗争本领，更好打击犯罪、服务人民。

　　(二)社会协同构筑基层治理共治“同心圆”。多元参与协商共治，以村民(居民)关心的最急、最忧和最盼的问题为抓手，引导各方协同提高社会治理水平，建好村(社区)干部、网格员、志愿者队伍，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会治理功能，推动社会治理力量落到最基层。然而全市85个苏木乡镇(街道)司法所中“一人所”占比33%，司法所与派出所协作的16个所“无缝对接”高效运行尚需时日，全市村(社区)司法所法务室由于专项编制人员缺乏，虽已派兼职律师、基层法律工作者与村(社区)对接，但尚不能实现坐班工作。因此驻村(社区)辅警开展矛盾调处、化解纠纷工作多数情况下只能是和村(社区)网格员、治保员、治安积极分子协同进行，但是村(社区)网格员90%为兼职的村(社区)小组长、楼栋长或村居委员，又存在文化水平低、法律专业知识欠缺的问题，基本只能依靠驻村(社区)辅警“单打独斗”，这就造成辅警工作量大，要当好“四大员”、“六大员”，完成好社会治理十项工作存在顾此失彼、捉襟见肘的现象。因此建议：一、前端抓疏导抓苗头，让事有地方说，选用村(社区)优秀退伍军人、党员建立“知心大哥”、“连心战友”等平台，及时听取群众心声、怨气，正面引导和心理疏导理顺群众心气。二、中端重调解，让理有地方评。村(社区)“五老”“两代表一委员”、乡贤力量依托综治中心，在驻村(社区)的辅警指导下，成立村(社区)“知法说理”个性特色矛盾调解组织，共同化解矛盾纠纷。三、后端守底线，让事有地方断。引导法官、检察官、警官和律师积极参与村(社区)治理，建立“法治诊所”，完善援访对接、公调对接和诉调对接机制，使矛盾纠纷化解在乡村社区。

　　(三)智治支撑推动基层社会治理服务“零距离”。习近平总书记强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。当前基层“雪亮工程”城乡不同步，区域不平衡，新旧不兼容等问题突出，重建设、轻管理、难运维较为普遍。打通村(社区)、村小组、农牧点“神经末梢”还有较大距离。个别偏远农牧区网络不畅、监控盲区，信息摸排靠人、遇事登记上门等传统路径依赖度高，数据共享难度大，4k机顶盒只能安装到村(社区)办公室，视频监控只能覆盖到村(社区)的中心广场等实际情况，再加上运营维护不及时、损坏严重，成为基层实现“智治”的短板和弱项。建议：一、以网格为基础，以微信等通信软件为载体，以群众喜欢的“群聊”为形式，建立驻村(社区)辅警负责的“微家园”沟通平台，居民可以在上面“知事、报事、议事、办事和评事”，党委政府可以第一时间获悉民情，并在第一时间进行回应处理，实现与群众的互动服务“零距离”，在传递党的声音的同时实现人人都是网格员，人人都是信息员，人人都是监督员，建立人人有责、人人尽责和人人享有的社会治理共同体。二、免费推进覆盖村(社区)全域4k生活智能终端项目“进村入户”工程、“一键报警求助”工程，及时发现了解民意，敏锐感知群众痛点和社会治理难点。三、同步推进“雪亮工程”视频监控向自然村(独贵龙)延伸，向城乡结合部、治安薄弱区片拓展，重点在城乡交界“三不管”地带布点，推动车辆微卡点、人脸识别、小区微信开门等门禁系统工程建设，搭建“人、车、物、房”信息智能采集标识和风险动态感知预警立体式“安全篱笆”。探索将视频图像资源接到群众家中或手机上，建成驻村(社区)辅警和电子辅警并肩战斗的“全天候24小时”民心工程。四、推动村(社区)党员、“五老”、退役军人、平安志愿者、住在村(社区)或老家在村(社区)的“三官三师”(即法官、检察官、警官、教师、律师、医师)进入“微家园”平台中报到并全部修改备注、亮明身份，24小时在线，强化主动为家乡、为村(社区)服务和自我约束意识，倒逼党员干部在市域社会治理中由被动作为向主动担当转型。

　　(四)严管厚爱打造基层治理“先遣军”。驻村(社区)辅警队伍作为公安机关化解基层风险隐患的重要力量，为矛盾化解、预防犯罪和维护社会治安稳定作出了重要贡献。但由于各地管理、考核制度执行落实不到位、监督乏力，加之辅警驻村(社区)点多面广、事务繁杂且正向激励不足，造成部分辅警履职积极性不高，甚至出现作风形象不佳等问题。因此，要采取严管和厚爱相结合办法，树立严管就是厚爱的理念，找出队伍建设中的薄弱环节，制定科学合理可行的对策办法，破解队伍建设难题。一是要把好队伍“准入关”。按照“公开招聘、竞争择优”的原则，对驻村(社区)辅警队伍进行市级公开招聘，将思想政治条件好，有能力、想干事的青年吸引到驻村(社区)辅警队伍中来，同时制定相应的驻村(社区)管理办法，对辅警的招聘、培训、奖惩、调配等进行严格考核，使驻村(社区)辅警队伍建设更加制度化、规范化。二是把好队伍“监督关”。进一步完善监督机制，除公安机关内部考核监督外，还要加大辅警驻在村(社区)党组织、自治组织、村(居)代表对辅警驻村(社区)的日常、年度考核权重，并在电视、广播、报刊、网络等平台及各村(社区)明显的位置公布监督举报电话，鼓励全社会对辅警驻村(社区)的工作进行评价、监督，倒逼驻村(社区)辅警自觉提升业务素质和服务保障能力。三是推行随岗培训。组织统一的驻村(社区)辅警专门轮训，结合岗位特点，开展信息采集、治安巡逻、户籍管理、矛盾纠纷化解、公共安全隐患排查等技能实训，提升辅警履职能力。同时定期组织开展辅警岗位技能比拼，有针性的选派部分优秀辅警外出培训学习交流，不断提升驻村(社区)辅警服务群众的业务技能和水平。四是立足本地区本单位实际情况，制定科学的勤务模式，落实装备保障。妥善安排驻村(社区)辅警轮流休整，适当配备警用电动自行车、摩托车，保障好他们的误餐伙食、根据驻村(社区)特点为基层一线辅警制发统一的辅警工作服、辅警徽章、工作证，配备必要的安全防护装备，并严格装备的管理、使用和移交。六是建立奖励激励机制。参考事业单位年终发放绩效工资办法，实行随物价水平逐步提高薪酬的薪酬待遇制度，有效奖优罚劣、奖勤罚懒。同时，打通驻村(社区)辅警到文职警察到人民警察晋升渠道，出台全市辅警奖励激励制度机制，支持鼓励驻村(社区)辅警心无旁鹜、扎根基层开展工作。（市委政法委调查研究室）