司法案例，既是过去的经验，也是现在的尺子，对于推进法律统一适用、促进公平正义具有重要意义。随着司法改革不断推进，案例在提炼裁判规则、统一法律适用中的重要作用日益凸显。为全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻习近平法治思想，更好发挥案例作用，营造选好、用好案例的浓厚氛围，安徽省高级人民法院官方微信公众号开设“精品案例”专栏，由省高院研究室联合各中院，选取典型性和具有参考价值的案例予以刊载，以期分享司法智慧、提供实务参考，努力把“公正与效率”落到实处，实现办案政治效果、法律效果、社会效果相统一。

　　枣庄市环保公益联合会诉安徽某水泥公司大气污染公益诉讼案——社会组织先提起公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商的衔接与转换

　　裁判要旨

　　1.社会组织在未全面掌握被诉单位环境污染和整改修复措施落实情况前，仅依据行政处罚文书提起生态环境损害赔偿诉讼，人民法院应及时将诉讼情况通报环境主管部门，并启动公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商衔接转换程序。

　　2.环境主管机关、被诉单位同意通过生态环境损害赔偿磋商实现生态环境修复，并邀请社会组织全程参与、监督磋商过程，社会组织不同意且坚持诉讼的，人民法院应驳回其诉讼请求。

　　基本案情，2017年，原和县环境保护局就安徽某水泥公司环境污染问题先后对其作出三次《责令改正违法行为决定书》，并在和县人民政府信息公开网站公布。

　　枣庄市环保公益联合会依据上述三份公开的行政决定书向马鞍山中院提起环境公益诉讼。诉讼过程中，马鞍山市和县生态环境分局出具《情况说明》，证实安徽某水泥公司整改措施已落实到位。

　　马鞍山中院将诉讼情况通报马鞍山市生态环境局。马鞍山市生态环境局启动生态环境损害赔偿程序，安徽某水泥公司自愿通过生态环境损害赔偿程序解决相关问题。对因环境污染造成的环境功能性损失，双方经专业评估后进行磋商，同时邀请枣庄市环保公益联合会监督磋商过程。枣庄市环保公益联合会坚持诉讼，不同意马鞍山市生态环境局与安徽某水泥公司开展生态环境损害赔偿磋商。

　　裁判结果，安徽省马鞍山市中级人民法院于2021年10月19日作出（2021）皖05民初72号民事判决：驳回枣庄市环保公益联合会的诉讼请求。宣判后，双方均未上诉，判决已发生法律效力。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：安徽某水泥公司在发生违法行为后已及时完成整改，不存在尚未完成整改致环境侵权行为仍在继续的情形。对环境服务功能损失，环境主管机关已经启动生态环境损害赔偿程序。且枣庄环保公益联合会在提起诉讼及审理中提交的证据仅为政府网站的行政处罚文书，其诉请中虽然对损害赔偿数额的认定要求以评估鉴定为依据，但并未提交鉴定申请。法院立案后，及时通知环境行政部门，且环境行政部门已积极履行监督管理职责，开展了环境污染的鉴定工作。环境行政部门基于行政执法的专业性及职权，可以更加全面、即时、持续有保障的对案涉环境违法行为行使损害赔偿请求权。原告的诉讼目的已有保证，且已达到环境民事公益诉讼的司法效果。枣庄市环保公益联合会可关注环境行政部门后续的生态环境损害赔偿工作，以切实保护环境公益，同时避免司法资源的浪费。

　　案例注解

　　环境民事公益诉讼制度实施以来，社会组织在环境民事公益诉讼中发挥了重要作用，但也暴露出一些问题，如仅凭生态环保部门行政处罚决定书提起公益诉讼、追求高额律师代理费等。究其原因：一方面，环境民事诉讼制度起步晚，环境民事公益诉讼与生态损害赔偿制度衔接不畅；另一方面，监督和激励机制不完善，少数社会组织不能正确履行社会责任。

　　一、社会组织提起环境民事公益诉讼异化之起因

　　（一）社会组织提起环境民事公益诉讼在数量上异军突起

　　1.环境民事公益诉讼在整个公益诉讼制度中占比高

　　根据第十二届全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，我国目前的公益诉讼主要包括检察机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，也包括社会组织提起的环境民事公益诉讼。笔者在中国裁判文书网输入“公益诉讼”字样，发现与其他几类公益诉讼案件相比，环境民事公益诉讼（与生态环境和资源保护领域案件存在重叠）案件量较多，占比21%。

　　2.社会组织起诉率明显高于检察机关的起诉率

　　在中国裁判文书网输入“环境民事公益诉讼”，案由选择民事案由，共识别313个案件，除司法确认案件、文书无法识别案件外，得到有效案件284件，其中社会组织单独提起131件，占比46.1%；检察机关单独提起103件，占比36.2%。

　　（二）社会组织诉请缺乏证据支撑，诉前鉴定率过低

　　对284个案件梳理发现，检察机关单独提起的环境民事公益诉讼案件中，有诉前鉴定80件，诉前鉴定率为77%；社会组织单独提起的环境民事公益诉讼案件，有诉前鉴定的21件，诉前鉴定率为16%，绝大多数案件在起诉状中随意以100万、200万元等金额作为起诉标的，然后备注以鉴定为准，均是在诉讼过程中申请法院进行鉴定，诉讼请求的事实缺乏相应的证据支撑。

　　（三）社会组织起诉律师参与度高、代理费高昂

　　1.集中代理现象突出

　　主要表现为个别律师事务所长期代理多个社会组织提起环境民事公益诉讼、一个律师所事务所代理多起环境民事公益诉讼案件，较典型的有：湖北某律师事务所律师代理的29件环境民事公益诉讼案件中，涵盖7个社会组织；北京某律师事务所律师代理的12件环境民事公益诉讼案件中，涵盖4个社会组织。社会组织起诉时多数会委托律师作为代理人，在诉求中均要求败诉方承担律师代理费等费用，法院经审理后判决支持律师代理费的案件占比高。

　　2.律师代理费较高且影响案件走向

　　《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。司法实践中，法院对社会组织高额律师代理费的诉求裁判尺度不一。较典型的有：自然之友研究所诉某天然气股份有限公司吉林分公司大气污染责任纠纷一案中，法院酌定律师代理费15万元。中国绿发会诉浙江某集团有限公司等环境污染责任公益诉讼纠纷一案中，诉请律师代理费高达68.87万元，一审未完全支持。后中国绿发会上诉请求改判增加律师代理费用。二审法院审理后酌定律师费为20万元。

　　二、环境民事公益诉讼制度初心之考量

　　民法典、生态环境保护法授权特定的社会组织提起环境民事公益诉讼，一方面是对环境权利的社会属性作出回应，另一方面有效弥补检察机关或环境资源主管部门的力量不足。如何既不挫伤社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性，又能规范社会组织的起诉行为，完善民事公益诉讼制度，需要考量以下因素：

　　（一）环境民事公益诉讼的“利他性”属性

　　环境民事公益诉讼的界定，学界莫衷一是。有学者指出，环境民事公益诉讼制度，是为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼。也有学者指出，环境公益诉讼是一种代表国家政治意愿的“特别诉讼”，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。无论理论界和司法实务对环境民事公益诉讼如何界定，统一认识是，环境民事公益诉讼保护的对象是受损害的生态环境资源，在不区分环境资源的整体性和区域性以及代际关系情况下，受益的群体是不特定的人群，出发点是基于对公共利益的保护。因此，环境民事公益诉讼的基本属性是“利他主义诉讼”。

　　（二）社会组织的辅助性功能定位

　　社会组织，尤其是长期从事生态环境保护公益活动的社会组织，设立初衷是保护生态环境，致力于服务环境保护事业。因此，这类社会组织在环境保护领域的专业性是其他社会组织或者个人不可比拟的，由这类社会组织提起环境民事公益诉讼，可弥补法定机关提起环境民事公益诉讼的不足，尤其是针对个别行政部门的不作为、怠作为。社会组织本质属于非营利性企业法人，出于自身利益、诉讼阻力等因素考量，多就异地环境污染提起民事公益诉讼，其性质决定在环境民事公益诉讼只能发挥辅助功能，起到补充作用。

　　（三）诉讼成本的合理性支出界定

　　与利己诉讼不同的是，社会组织提起环境民事公益诉讼的目的并不是挽回自己的权益受损，但环境民事公益诉讼成本的确定标准应“以办案需要为根本、以实际发生为依据、以相关发票为凭证”。实践中，律师代理费虽然有相应票据作为凭证，但一般都以委托人和代理人的约定为原则，弹性幅度大。从大多数案例看，社会组织一般是在执法机关查办环境污染事实基础提起诉讼，败诉率极低。在此情况下，动辄将高达几十万元甚至上百万元的律师代理费视作社会组织的诉讼成本，强行要求被告承担，无疑加重了环境侵权责任人的额外负担，也容易让社会组织和律师事务所结成利益联盟。

　　（四）配套制度的逻辑关系

　　环境民事公益诉讼制度与生态损害赔偿制度虽然理论来源不同、参与主体不同、适用程序不同，但都可以处理因同一个环境损害事实引发的生态修复费用，二者在一定程度上存在竞合关系。基于一个侵权行为不应重复承受两次相同责任的原理，在制度选择顺序上应有先后之分，而制度顺位则应考虑参与主体（包括被告在内）的积极性以及制度功能的大小。

　　三、完善环境民事公益诉讼之举措

　　本案创新了社会组织提起公益诉讼后的案件审理与环境主管机关进行生态环境损害赔偿磋商的衔接与转换。环境民事公益诉讼是基于对生态环境保护提起的诉讼，理应遵循公益性目的，通过诉讼达到保护生态环境的目的。面对日益暴露的诸多不完善之处，笔者建议采取以下措施加以规范：

　　（一）立案审查：社会组织资格审查

　　对于资格审查，针对实践中各地法院对社会组织资格审查宽严不一的现状，以及从个别社会组织专以诉讼牟利的潜在风险防范角度，对社会组织的资格审查，应更为统一规范。《中华人民共和国环境保护法》第58条对社会组织的规定为依法在民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。建议人民法院在立案审查时，除审查社会组织登记情况、五年年审情况外，另审查公益组织从事环保公益活动情况，可向其主管部门和当地环境部门了解情况。据悉，针对社会组织起诉的乱象，环保主管部门与民政主管部门正准备出台相关管理规定，以进一步完善和规范对社会公益组织的管理。

　　（二）审判原则：坚持生态环境损害赔偿优先

　　生态环境损害赔偿诉讼本质上是特殊的环境民事公益诉讼，与环境民事公益诉讼在诉讼程序、起诉条件、诉讼目的上存在重合。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第16条-18条对两种诉讼的衔接作出规定，明确了三个方面的规则：一是诉权平行、同一审判组织审理的规则；二是生态环境损害赔偿案件先行审理的规则；三是诉讼请求覆盖规则。根据法条内容及后诉提起时间的不同将其分为两类：一是在前诉审理终结前提起后诉，法院依法受理并由同一审理组织合并审理两诉，以生态损害赔偿诉讼为优先审理对象，审理结束后，就民事公益诉讼未被涵盖的诉讼请求依法裁判；二是生态环境损害赔偿诉讼（或环境民事公益诉讼）先行提起并经审理结束后，环境民事公益诉讼（或生态环境损害赔偿诉讼）原告再起诉的，必须有证据证明存在前案审理时未发现的损害。以中国绿发会诉山东某化工公司等环境民事公益诉讼案为例，一审法院于2016年7月18日中止环境民事公益诉讼。后生态环境部门提起生态环境损害赔偿诉讼。待生态环境损害赔偿诉讼审理结束后，一审法院对环境民事公益诉讼案件继续审理。这一案件的审理，坚持了“两诉”均处在审理阶段时，生态环境损害赔偿顺位优先。

　　（三）审判规则：适用社会组织公益诉讼与环境主管机关生态环境损害赔偿磋商的衔接与转换机制

　　为更好地坚持生态环境损害赔偿诉讼顺位优先原则，社会组织提起环境民事公益诉讼时，人民法院应当建立向当地的环境资源主管部门进行通报机制，在征询涉诉企业同意的情况下，可以就生态环境损害进行磋商，磋商可邀请专家、案件受理法院、检察机关和利益相关的公民、法人、其他组织进行监督。如磋商达成协议，则社会组织无需再提起环境民事公益诉讼。如磋商不成，优先考虑环境资源主管部门提起生态环境损害赔偿诉讼。在相关环境资源主管部门明确不起诉时，则社会组织提起的环境民事公益诉讼正常审理。

　　同时，环境民事公益诉讼是基于对生态环境保护提起的诉讼，理应遵循公益性目的，通过诉讼达到保护生态环境的目的。面对社会组织提起公益诉讼在实践中的不完善之处仍需要加以规范。对社会组织提起公益诉讼的，明确其立案资格审查标准，厘清起诉主体对被告不修复行为起诉，还是对被告不履行替代性修复责任起诉。坚持“责任主体明确+损害事实+损害结果”的立案标准即：有明确的被告、有相应的环境污染、生态破坏事实发生、有具体的损害结果且与损害事实之间具有因果关系。建立法律援助全覆盖制度，引入援助律师代理机制，设立专项诉讼公益基金支付律师报酬和对社会组织进行奖励，以规范社会组织的起诉行为，以及扭转高额律师代理费转嫁制度给被告加重负担的局面。