郑宁

　　3月16日，国家广播电视总局发布广播电视法（征求意见稿），引起社会各界广泛关注。制定广播电视法，将对改变广电领域长期基础立法缺位、法规规章制定依据不足的现状，更好适应全媒体传播趋势起到积极作用。

　　与1997年的《广播电视管理条例》相比，广播电视法（征求意见稿）扩展了“广播电视节目”的内涵和外延，将网络视听节目也纳入调整范围，并在第13、22、24、27条等条文中体现出统一监管的思路。扩大调整范围应该说是大势所趋。1998年国务院机构改革后，国家广电总局新增了监管网络视听节目的职权，随后出台了《互联网视听节目服务管理规定》等规章进行管理。当下起草制定广播电视法应当具备时代性、实践性、前瞻性，贯彻2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》精神，体现媒体融合的要求。

　　需要指出的是，网络视听节目和传统的广播电视节目作为两种不同的媒体形态，已经形成了两套监管模式。在审查体制上，传统的广播电视节目采取的是许可制，而网络视听节目采取的是备案管理；在播出方式上，传统广播电视受频道和时段限制，可播出的节目数量有限，而网络视听节目则需要满足同一时段不同观众的多元需求，对数量和创新的要求更高，形式也更加灵活。2020年，我国电视剧备案670部，而申请重点网络影视剧就达5997部。究竟是按照传统广播电视节目的监管模式来统一要求网络视听节目，还是根据不同节目的特点进行分类监管，如何才能在确保舆论导向和文化安全的基础上，促进广播电视事业产业的共同发展，这都在考验立法者的智慧。

　　网络视听行业自2005年诞生以来，发展迅猛。依据相关统计数据，截至2020年12月，我国网络视听用户规模达9.27亿，网民使用率为93.7%。2019年网络视听产业规模达4541.3亿。在媒体融合的大背景下，传统的广播电视台也纷纷进军网络视听市场，实行台网联动。网络视听节目对于满足人民群众精神文化需求，促进经济社会发展具有积极价值，对于主流媒体占领新兴传播阵地也具有重要意义。

　　对此立法者不妨更新观念，采取“统分结合”的思路，在内容上统一标准，明确禁止播出的内容，划好基本底线；在准入制度上，尊重现行有效的做法和行业发展规律，借鉴《欧盟视听媒体服务指令》和英国《数字经济法》等国外经验，实行分类监管，同时加强事中事后监管严惩违法，运用人工智能、区块链等新技术创新监管，并采取行政指导、资助、奖励等方式刚柔相济，这样既能保障国家利益和公共利益，也能降低许可成本，促进文化繁荣和产业健康发展，把加强党的领导和全面依法治国融为一体。

　　针对公众非常关注的劣迹艺人问题，此次征求意见稿亦作出回应：广播电视节目主创人员因违反相关法律、法规而造成不良社会影响的，国务院广播电视主管部门可以对有关节目的播放予以必要的限制。

　　根据行政处罚法，限制播放属于一种限制开展生产经营活动、限制从业的行政处罚，应当符合处罚法定、处罚公正公开、程序正当、处罚与教育相结合等基本原则。鉴于广播电视节目及演艺人员具有较大社会影响，为了公共利益对违法行为进行一定限制具有必要性和合理性。2014年开始，广电总局就多次出台文件进行限制，此次上升为法律层面，为限制提供了高位阶的法律依据。

　　实践中，由于影视行业投资大，周期长，如果限制播出缺乏明确的标准，将使得整部影视剧面临着无法收回投资的巨大风险，不利于行业投资和创作的积极性。当前，我国正在探索建立信用修复机制，人非圣贤、孰能无过，改过自新、浪子回头，比起全网封杀、终身禁入，更能体现法治的温度，对社会公众也有更好的教育功能。

　　因此，广播电视法可以对该条的适用范围、适用条件以及后果进行更精细的设计，平衡好公共利益以及投资方、主创人员的合法权益。首先，把主创人员限定在合理且必要的范围；其次，可以通过下位法或者行业规范对“违反的法律、法规”以及“不良社会影响”予以明确，不宜过于泛化；第三，对限制播放的时间有更清晰具体的标准，增加行业的可预期性。

　　（作者系中国传媒大学文化产业管理学院法律系主任、副教授）